За последние 15 лет Центр новой американской безопасности (CNAS) во – многом определял будущее оборонной стратегии США.
В отчете CNAS «Тенденции расходов на оборону и бюджетный запрос на 2023 финансовый год» (авторы – эксперты Центра Стейси Петтиджон и Ханна Деннис), от 17 ноября 2022 года, рассматривается запрос на оборонный бюджет на 2023 финансовый год (FY) и оценивается, достаточно ли в нем ресурсов для реализации Стратегии национальной обороны администрации Байдена на момент публикации бюджета.
Введение
В марте 2022 г. Министерство обороны (DoD) представило Конгрессу бюджетный запрос на 2023 финансовый год с просьбой выделить 773 млрд долларов.
Это второй оборонный бюджет президента Джо Байдена, и, одновременно, это первый бюджет, составленный этой администрацией, который включает Программу обороны на будущие годы (FYDP), в которой запланированы расходы на следующие пять лет (до 2027 финансового года).
Большая часть дебатов о бюджетном запросе Министерства обороны на 2023 финансовый год вращалась вокруг того, достаточно ли верхней строки для поддержки оборонной стратегии, учитывая инфляцию и военный конфликт на Украине. Кроме того, задержка полной, несекретной версии Стратегии национальной обороны 2022 (NDS) ещё больше усложнила задачу оценки соответствия бюджета концепции «интегрированного сдерживания» Министерства обороны США. В опубликованной в октябре 2022 года Национальной стратегии безопасности Китай представлен как «наиболее всеобъемлющая и серьезная угроза национальной безопасности США», в то время как Россия остается «острой угрозой».
«Краеугольным камнем интегрированного сдерживания» и ключом к достижению этих целей является «боевая надежность» или способность «вооруженных сил США сражаться и побеждать».
Анализ экспертов бюджетной заявки на 2023 финансовый год сосредоточен на двух факторах — запасах высококлассных боеприпасов и положении за границей, — которые, как показали прошлые исследования, имеют решающее значение для усиления сдерживания против Китая и России в ближайшей перспективе.
Военный конфликт на Украине показал, насколько быстро могут быть израсходованы ключевые боеприпасы, опережающие существующие запасы, и способность оборонно-промышленной базы удовлетворять всплески спроса. Чтобы снабдить украинские силы, американские военные истощили свои собственные запасы с оружием, что побудило уполномоченных Палаты представителей включить положение в свою версию Закона об ассигнованиях на национальную оборону (NDAA), обязывающее Пентагон создать критический резерв боеприпасов.
Между тем, давние призывы укрепить устойчивость американского военного присутствия в Индо-Тихоокеанском регионе остаются без ответа. Некоторые осудили объем американского финансирования, используемого для укрепления позиции вооруженных сил США в Европе посредством инициатив европейского заверения, а затем сдерживания, в то время как Тихоокеанская инициатива сдерживания (PDI), созданная только в 2020 году, до сих пор не имеет целевых ассигнований.
Анализ экспертов предлагает специальные показатели в дополнение к тем, которые Министерство обороны США использует, чтобы нарисовать более полную картину закупок высококачественных боеприпасов и зарубежных позиций в двух приоритетных регионах.
Категория отчетов Минобороны «ракеты и боеприпасы» включает все виды оружия, начиная от отдельных пуль, выпущенных из ручного огнестрельного оружия, и заканчивая межконтинентальными баллистическими ракетами с ядерными боеголовками.
Чтобы лучше оценить, закупает ли Пентагон достаточно обычных видов вооружений, которые ему потребуются для победы над Китаем и Россией в войне, эксперты создали ключевую метрику обычных высокоточных боеприпасов (PGM) и дополнительно дифференцировали эти PGM по их дальности.
Эксперты также разработали две метрики — согласованность и выполнение — чтобы оценить, покупает ли Министерство обороны США стабильное и предсказуемое количество PGM с течением времени.
Точно так же в рамках Европейской инициативы сдерживания (EDI) и PDI Пентагон сообщает о финансировании широкого спектра мероприятий, включая сотрудничество в области безопасности, присутствие, учения, новые возможности и улучшения инфраструктуры. Хотя все они могут вносить вклад в состояние, которое определяется как силы, площадь и соглашения, для обеспечения возможности сравнения эксперты свели существующие категории либо к финансированию сил, либо к финансированию объектов. Поскольку PDI был создан в 2020 году, данные довольно ограничены и, вероятно, не включают инфраструктурные инвестиции, которые могли быть сделаны после того, как тогдашний президент Барак Обама объявил, что Соединенные Штаты разворачиваются или перебалансируются в сторону Тихого океана осенью 2011 года.
В дополнение к данным PDI и EDI эксперты собрали расходы на военное строительство инфраструктуры для поддержки военных операций в Европе и Тихоокеанском регионе за период с 2012 по 23 финансовый год. Мы сосредоточились на военном строительстве отчасти из-за практичности, отчасти из-за его важности. На практике средства на военное строительство являются одной из немногих статей оборонного бюджета, дифференцированных по регионам, что делает возможным их сопоставление по регионам. Но эксперты также сосредоточились на военном строительстве, потому что это часть позиции, которая требует самых длительных сроков выполнения заказа и которой, как утверждают критики, пренебрегали больше всего. Временная ротация сил за границей для учений, деятельности по сотрудничеству в области безопасности или миссии присутствия может меняться ежегодно в рамках глобального процесса управления силами Пентагона и, таким образом, может быть относительно быстро адаптирована. Но если цель состоит в том, чтобы создать заслуживающую доверия боевую позицию для отражения агрессии великих держав (то есть сдерживание путем воспрепятствования), американским силам нужна распределенная и укрепленная сеть баз для поддержки операций в условиях жесткой борьбы.
Отчёт разделен на четыре раздела. В первом разделе представлен обзор верхней строки оборонного бюджета и того, как эти ресурсы распределяются по основным счетам. Второй раздел посвящен историческим и прогнозируемым тенденциям инвестиций в высокоточное оружие. В третьем разделе рассматриваются инвестиции в позиционирование на двух основных театрах военных действий — в Индо-Тихоокеанском регионе и Европе — с момента разворота к Тихоокеанскому региону. В заключительном разделе предлагаются выводы.
Обзор бюджета
Президент Байден запросил для Министерства обороны 773 миллиарда долларов в 2023 финансовом году, что продолжает общую тенденцию роста расходов на оборону и представляет собой реальное увеличение на 4 процента по сравнению с базовым утвержденным бюджетом на 2022 финансовый год.
Конгресс всё ещё работает над Законом об ассигнованиях на национальную оборону на 2023 финансовый год, но три из четырех ключевых комитетов добавили от 66 до 77 миллиардов долларов, что увеличит запрошенную президентом верхнюю строчку на 8,5–10 процентов. Это увеличение часто связывали с ростом инфляции, которая уже превысила прогноз в 2,7 процента, сделанный Министерством обороны с использованием цепного типа валового внутреннего продукта.
Оружию, уничтожающему вражеские силы, часто уделяется меньше внимания, чем кораблям, подводным лодкам, самолетам и танкам, которые его обстреливают. В битвах за оборонный бюджет крупные и дорогие платформы доминируют в дебатах и имеют приоритет, в то время как, как заметил бывший помощник министра ВВС по закупкам, технологиям и логистике Уилл Роупер, «боеприпасы… часто становятся плательщиками счетов при пересмотре программы», потому что, хотя купить половину корабля или самолета, можно вдвое сократить запланированную закупку пуль и ракет. Это остается верным даже после того, как американские военные продемонстрировали полезность своих беспрецедентных возможностей нанесения высокоточных ударов за последние три десятилетия.
Вооруженные высокоточными боеприпасами и подключенные к передовым боевым сетям, которые обнаруживают вражеские цели и передают эту информацию стрелкам, силы США могут вести огонь из оружия даже с больших расстояний и иметь высокую вероятность уничтожения цели при минимизации побочного ущерба. Военный конфликт России и Украины в 2022 году высветило важность складов боеприпасов и спровоцировало дебаты о том, есть ли у американских вооруженных сил достаточные запасы ключевого оружия.
В 1968 году авиация ВМФ и морской пехоты впервые применила ограниченное количество PGM во время войны во Вьетнаме. Позже во время войны ВВС США выпустили большее количество бомб с лазерным наведением (LGB) в рамках операции Linebacker . В период с февраля по декабрь 1972 года самолеты ВВС США использовали 9094 LGB в рамках кампании по перехвату мостов и северовьетнамских линий связи, причем примерно половина этого оружия поражала цели.
Спустя почти 20 лет, в 1991 году, успехи PGM в 43-дневной воздушной кампании операции «Буря в пустыне» подогрели представления о том, что в военном деле происходит революция. Американские крейсера, линкоры и бомбардировщики B-52 выпустили управляемые крылатые ракеты по иракской электросети и другим неподвижным целям, в то время как истребители «забили» иракские танки LGB, а самолеты-невидимки F-117, вооруженные точными противобункерными бомбами, нацелились на по уничтожению укрепленных целей в сильно защищенных районах, включая укрытия, командные бункеры, зенитно-ракетные комплексы (ЗРК) и объекты оружия массового поражения. Хотя влияние и эффективность этих новых технологий, возможно, были преувеличены, и в конечном счете из 227 822 примененных единиц оружия только 17 644, или около 7 процентов, были управляемыми или «интеллектуальными» видами оружия, «Буря в пустыне» продемонстрировала потенциал высокоточного удара и сделала PGM предпочтительным американским оружием.
В операции Allied Force, воздушной войне 1999 года над Косово, PGM составляли 29 процентов оружия, используемого американской авиацией. Будучи единственной страной, обладающей возможностями для нанесения высокоточных ударов, Соединенные Штаты быстро израсходовали свои запасы высококлассных PGM. После недели боевых действий ВВС США запустили треть своих крылатых ракет большой дальности. За месяц эксплуатации у него осталось около 600 «умных» бомб с GPS-наведением, потому что в недавних бюджетах ВВС приоритет отдавался другим закупкам, а не PGM.
На начальном этапе операции «Несокрушимая свобода» в 2001 г., войне в Афганистане, 57 процентов использованного американского оружия составляли PGM, а на начальном этапе вторжения в Ирак в 2003 г., которое длилось всего месяц и называлось операция «Иракская свобода», — 68 % из использованных американских боеприпасов были PGM. К 2011 году почти все коалиционные бомбы и ракеты в операции «Рассвет Одиссея» — короткой воздушной войне НАТО над Ливией — были PGM. Хотя авиация союзников НАТО могла наносить точные удары, их запасы PGM быстро иссякли, и Соединенным Штатам пришлось восполнить свои запасы.
Операция «Непоколебимая решимость» (OIR), война против Исламского Государства Ирака и Сирии (ИГИЛ*), технически все еще продолжается на низком уровне, но большая часть американских ударов была нанесена в период с 2014 по 2019 год. В декабре 2015 года бывший начальник штаба ВВС генерал Марк Уэлш заявил, что ВВС используют PGM «быстрее, чем они могут их пополнить» против ИГИЛ, но два свидетельства говорят о том, что военно-воздушные силы коалиции использовали почти исключительно высокоточное оружие.
Во-первых, на протяжении большей части войны у коалиции были строгие правила ведения боевых действий, чтобы избежать жертв среди гражданского населения. Центральное командование США ввело очень низкий порог потерь среди гражданского населения, который предусматривал, что если в результате удара может погибнуть одно гражданское лицо, для этого требуется одобрение вышестоящего руководителя, а в начале войны генеральный офицер должен был санкционировать каждое применение оружия. Даже после того, как правила ведения боевых действий были смягчены, коалиция делала упор на минимизацию ущерба гражданскому населению, что не означает, что ей это удалось, но предполагает, что PGM предпочитали неуправляемому оружию.
Во-вторых, в течение четырех лет, когда проводилось большинство боевых операций OIR, коалиция израсходовала в общей сложности 115 983 единиц оружия, а у Министерства обороны почти закончились PGM малой дальности, включая боеприпасы JDAM и ракеты Hellfire. С 2015 по 2021 финансовый год Министерство обороны США закупило более 300 000 PGM малой и средней дальности, в том числе почти 191 000 JDAM для поддержки войны и пополнения своих запасов. Учитывая эти два факта, разумно предположить, что большая часть оружия, используемого в OIR военно-воздушными силами коалиции, была PGM.
«Ракеты и боеприпасы»
Бюджетные документы Министерства обороны США на 2023 финансовый год не включают совокупный показатель инвестиций в высокоточные боеприпасы. Вместо этого в документах сообщается о выделении 24,7 миллиарда долларов на категорию под названием «ракеты и боеприпасы», на которую приходится 9 процентов инвестиционного бюджета и 3 процента от общего бюджетного запроса. За исключением 2022 финансового года, Министерство обороны США продолжало вкладывать больше средств в эту категорию после спада в 2015 финансовом году.
Но категория «боеприпасы и ракеты» очень широка и включает в себя обычное и ядерное оружие, объединяя основные пули и минометы, используемые наземными войсками, с межконтинентальной баллистической ракетой Sentinel, баллистической ракетой подводных лодок Trident II D5 и ядерным оружием с вооруженной крылатой ракетой, оружие дальнего действия.
Ядерное оружие невероятно важно для сдерживания, но это не то оружие, которое Соединенные Штаты будут использовать в больших количествах для сдерживания и отражения обычной агрессии. Вместо этого американским силам потребуется достаточное количество PGM с обычным вооружением, чтобы проникнуть через систему ПВО и точно поразить вражеские цели.
Министерство обороны США определяет PGM как «управляемое оружие, предназначенное для уничтожения точечной цели и сведения к минимуму сопутствующего ущерба».
Чтобы оценить тенденции в этом критическом компоненте более крупной категории «Ракеты и боеприпасы», эксперты создали новую категорию, ключевые обычные PGM. Министерство обороны определяет PGM как «управляемое оружие, предназначенное для поражения точечной цели и минимизации побочного ущерба», который он делает, исправляя ошибки прицеливания и направляясь к своей цели. К ним относятся вооружения воздушного, наземного и морского базирования, которые закупаются, а в случае некоторых новых систем все еще находятся на стадии исследований и разработок. Анализ экспертов не включает ракеты класса «земля-воздух» и торпеды.
Дальность действия — это ключевой атрибут, который отличает оружие, полезное для операций в разрешительной среде, и в конфликтной среде. «В войне против Китая или России американским силам потребуются высокоточные боеприпасы большой дальности, которые позволят им оставаться в стороне от самой большой опасности и точно поражать ключевые цели, такие как корабли, танки или силы вторжения». Таким образом, эксперты различают PGM по закупке каждой системы военным ведомством и по дальности каждой системы до цели: системы ближнего радиуса действия — менее 50 км, среднего радиуса действия — от 50 до 350 км и дальнего действия — свыше 350 км.
За последние восемь лет PGM не получили такого же общего роста, как более крупная категория «ракеты и боеприпасы». Более того, несмотря на то, что в NDS 2018 года основное внимание уделялось сдерживанию войны великих держав, сумма, запрашиваемая для основных обычных PGM, снизилась до 5,3 млрд долларов в 2021 финансовом году и 4,4 млрд долларов в 2022 финансовом году. В бюджете на 2023 финансовый год запрошено 5,7 млрд долларов США на обычные PGM, что представляет собой почти 30-процентное увеличение, но остается ниже 7,4 млрд долларов США, запрошенных в 2020 финансовом году.
Покупка точности
В течение нескольких лет Министерство обороны недостаточно инвестировало в оружие и закупало недостаточное количество PGM, прежде чем закупки резко возросли с 2016 по 2021 финансовый год.
В период с 2009 по 2014 финансовый год Министерство обороны закупило более 100 000 высокоточных ударных вооружений, в среднем 16 760 единиц в год, на общую сумму 19,7 млрд долларов в реальном выражении и средней стоимостью 3,3 млрд долларов в год. Как отметил тогдашний заместитель министра обороны по закупкам, технологиям и логистике Фрэнк Кендалл, Пентагон не предсказывал «уровень использования» OIR.
Существующие линии по производству боеприпасов часто почти полностью загружены, поэтому расширение может потребовать сокращения производства другого боеприпаса на той же линии или открытия другой линии, что, в свою очередь, означает, что может потребоваться строительство новых объектов, изготовление дополнительных машин и инструментов, большего количества компонентов, закупки сырья и найма дополнительного числа рабочих. Таким образом, значительное расширение мощностей по производству боеприпасов обычно занимает несколько лет.
После, как сообщается, «геркулесовых усилий» к 2018 году компания Boeing более чем удвоила свои производственные линии JDAM и производила 45 000 комплектов JDAM в год. Министерство обороны также стремилось быстро приобрести больше ракет с лазерным наведением AGM-114 Hellfire для дронов и вертолетов. 250-фунтовые бомбы малого диаметра (SDB) со спутниковым наведением и 70-мм ракета Hydra с лазерным наведением и боеголовкой весом около 10 фунтов под названием Advanced Precision Kill Weapon System (APKWS), которую можно нести на самолетах с неподвижным или винтокрылым крылом. В период до 2027 финансовый год министерство обороны будет закупать в среднем 28 061 единиц высокоточного ударного оружия в год. За исключением FY15–FY21 и исключая прогнозируемые покупки, Министерство обороны в среднем покупает 16 800 PGM в год на общую сумму примерно 3,7 миллиарда долларов в 2023 FY23.
С нетерпением ожидая прогнозов в FYDP и исключая всплеск OIR, среднее количество боеприпасов снижается до 15 996 в год, но это может быть связано с закупкой большего количества более дорогих противостоящих ракет. FYDP прогнозирует увеличение расходов, соответствующего уровням OIR, в то время как объемы производства остаются низкими, менее трети их пикового значения во время OIR.
Согласно этим прогнозам, в ближайшие пять лет департамент планирует тратить в среднем 6,1 миллиарда долларов в год (средний OIR составлял 5,7 миллиарда долларов) на закупку в среднем 15 075 PGM в год (средний OIR составлял 48 745).
Какие типы оружия необходимы и сколько достаточно?
Пентагон определил многозонный огонь дальнего радиуса действия — смертоносное наступательное оружие — в качестве необходимого компонента комплексного сдерживания. «Ракеты большой дальности — это рентабельная стратегия, которая улучшает нашу способность конкурировать с КНР».
Многодоменные дистанционные атаки снижают «риск для критически важных объектов США», увеличивают «защитное бремя, возлагаемое на противника» и обеспечивают «возможность нанесения удара без необходимости также поддерживать превосходство в воздухе».
В связи с этим у экспертов возникают вопросы о том, сколько и каких типов обычных вооружений необходимо для высококлассного боя. Тип оружия, необходимого для борьбы с террористической организацией или слабым государством, не имеющим современной противовоздушной обороны, отличается от оружия, используемого для борьбы с почти равным противником.
У Китая и России есть передовые возможности по ограничению доступа в зону, которые включают в себя плотную систему интегрированной противовоздушной обороны, которая может уничтожить американские самолеты, приближающиеся боеприпасы и высокоточные ракеты большой дальности, которые могут поставить под угрозу базы и силы на театре военных действий.
После окончания холодной войны вооруженные силы США проводили операции, размещая силы на базах и в водах вблизи района операций, потому что противники не могли эффективно атаковать силы США, кроме тех, которые находились на их территории. Американская авиация быстро завоевала превосходство в воздухе, уничтожив все существовавшие средства противовоздушной обороны, позволив ракетам большой дальности, выпущенным бомбардировщиками, достигать своих целей, а самолетам беспрепятственно патрулировать небо в поисках наземных целей. Тем временем ВМС США сохраняли господство на море, что позволяло им размещать свои крупные военные корабли в близлежащих водах, чтобы их истребители малой дальности и крылатые ракеты для наземных атак могли наносить удары по наземным целям.
По мнению экспертов, в войне против Китая и против России противник может выйти и атаковать вплотную американские наземные и морские силы, которые действуют в пределах досягаемости его обычных вооружений, которая простирается на сотни, если не тысячи, километров. Стационарные наземные цели, такие как авиабазы и порты, будут особенно уязвимы, но обе страны также имеют противокорабельные и зенитные ракеты большой дальности. Это ставит во главу угла оружие большей дальности, которое позволяет американским силам вести огонь из безопасного места.
Эксперты полагают, что американским силам также необходимо современное оружие, способное уклоняться от противовоздушной обороны, или ракеты, достаточные для подавления противовоздушной обороны. Важно подчеркнуть, что необходимый размер запасов боеприпасов напрямую связан с плотностью ПВО противника, которая может перехватить многие из запущенных американских ракет.
Эксперты считают, что количество необходимого оружия трудно оценить на несекретном уровне, потому что у них нет четкого представления о начальных запасах многих американских вооружений, а также о количестве и типе целей, которые необходимо поразить. Вопросы достаточности также весьма чувствительны к предположениям о том, как долго продлится такая война. Если специалисты по оборонному планированию предполагают, что Соединенные Штаты могут отразить вторжение противника с помощью стратегии воспрепятствования за несколько недель или месяцев, потребуется меньше оружия, чем если бы конфликт превратился в патовую ситуацию или затянулась война. Недавний опыт показывает, что предположения о короткой войне часто оказываются неверными.
В период между 2009 и 2021 финансовые годы боеприпасы малой дальности составляют большую часть годового объема производства. Это неудивительно, поскольку в течение почти 30 лет Пентагон проводил операции в благоприятных условиях, когда американские силы имели превосходство в воздухе и на море и, следовательно, не нуждались в оружии для противостояния. На бумаге NDS 2018 года отдавала приоритет «межгосударственной стратегической конкуренции» против Китая и России, а не терроризму, но при администрации Трампа Пентагон продолжал закупать десятки тысяч единиц оружия малой дальности для пополнения запасов PGM, подходящих для контртеррористические операции или менее действенные угрозы. Только в 2022 году PGM средней дальности обогнали производство оружия малой дальности, отчасти из-за временного отставания, связанного с расширением мощностей по производству оружия большой дальности. Ожидается, что в 2026 финансовом году закупки оружия дальнего действия превысят закупки оружия малой и средней дальности.
Хотя закупка PGM большой дальности неуклонно росла с 2019 года, ежегодные закупки никогда не превышали 1000 единиц оружия и, по прогнозам, не превысят этот порог до 2024 года. Исторически сложилось так, что Министерство обороны США закупало меньше PGM большой дальности из-за их более высокой удельной стоимости. Например, каждый комплект наведения JDAM стоит около 41 000 долларов, и в течение 2022 финансового года ВВС приобрели более 370 000 таких систем наведения ближнего действия. Чтобы лететь дальше, ракеты должны быть больше, чтобы вместить двигатель, топливо и навигационные системы, которые остаются на курсе и позволяют им находить цели после долгого полета, и все эти компоненты увеличивают стоимость. Таким образом, каждая многорежимная ракета большой дальности SM-6 ВМФ стоит примерно 4,4 миллиона долларов. В 2022 финансовом году Минобороны США закупило только 1056 таких ракет.
Поскольку угрозы и стратегии защиты изменились, службы Минобороны скорректировали свои портфели вооружений, чтобы соответствовать меняющейся среде безопасности и директивным указаниям. Взгляд на инвестиции PGM в службах МО США помогает понять, покупает ли каждая из них в отдельности достаточное количество нужных типов оружия для Китая и России, а в совокупности имеют ли они достаточные запасы оружия, необходимого для высококлассного конфликта.
За последние 15 лет ВВС закупали в среднем 20 634 PGM в год, что намного больше, чем министерство сухопутных войск (8 097) и министерство военно-морского флота (2 977). Закупки ВВС достигли пика во время OIR в 2018 финансовом году, когда они купили 48 606 PGM за 2,97 миллиарда долларов, хотя 40 574, или 83 процента, приходилось на оружие малой дальности, а JDAM составляли 72 процента от общей суммы закупок. 2022 год стал первым годом, когда ВВС сделали упор на системы большей дальности, в частности на совместную ракету «воздух-поверхность» (JASSM) большой дальности, при этом закупки JDAM сократились в среднем с 26 524 в год в период между 2016 и 2021 финансовыми годами до 1180 в 2022 г.
JASSM — крылатая ракета-невидимка с дальностью не менее 370 км, стоимость одной ракеты в среднем превышает 1 млн долларов. ВВС уже закупили 4969 JASSM, запросили средства на покупку еще 550 в 2023 финансовом году и планировали покупать еще около 500 ракет каждый оставшийся год FYDP, в результате чего общее количество JASSM к 2027 финансовому году достигнет 7547. Один из расчетов показывает, что если половина незаметных бомбардировщиков ВВС будет наносить максимально возможное количество ударов крылатыми ракетами по равному противнику, то полностью загруженные бомбардировщики истощат запасы дальнобойных PGM ВВС примерно за неделю.
Ситуация с противокорабельной крылатой ракетой большой дальности (LRASM), которая потребуется для потопления китайского флота при вторжении в войне за Тайвань, — еще мрачнее. ВВС закупили 56 ракет LRASM и не купили ни одной в 2021 году. Они купит 28 LRASM в 2023 финансовом году и планируют закупить еще 95 ракет к 2027 финансовому году, в результате чего в 2027 финансовом году у ВВС останется 179 LRASM. Запаса такого размера достаточно только для того, чтобы девять B-52 или семь B-1 совершили один боевой вылет или задание в войне за Тайвань. Но некоторые из LRASM будут перехвачены средствами ПВО Китая. Кроме того, некоторые из них поражали ложные цели или другие корабли, а некоторые промахивались и терпели неудачу, оставляя очень небольшое количество из 179 для преодоления защиты и поражения китайских десантных кораблей.
Lockheed Martin производит ракеты JASSM и LRASM на одной производственной линии. Это означает, что существуют общие ограничения мощности и компромиссы между количеством наземных и противокорабельных крылатых ракет, которые может закупить Министерство обороны США. В 2015 и 2019 годах Lockheed Martin начала расширять свои мощности по производству JASSM и LRASM, но на эти усовершенствования ушло несколько лет, причем последнее расширение привело к увеличению производства крылатых ракет большой дальности в 2023 финансовом году.
По мере того, как армия перешла от своей роли в борьбе с терроризмом и повстанцами в 2000-х и 2010-х годах к проведению многопрофильных операций против мощных конкурентов, она увеличила инвестиции в PGM. За шесть лет до OIR армия закупала в среднем 5 464 PGM в год. Пик закупок для армии пришелся на 2018 финансовый год, когда было поставлено 16 456 PGM на сумму 2,4 миллиарда долларов. Из них на реактивную систему залпового огня средней дальности (GMLRS) приходилось 40 процентов, а на ракету малой дальности Hellfire — 32 процента. Поскольку армия определила дальний прицельный огонь в качестве своего главного приоритета в приобретении, неудивительно, что в 2022 году она превзошла количество закупок ВВС.
Армейские закупки GMLRS, которые могут быть запущены реактивной системой залпового огня (РСЗО) или высокомобильной артиллерийской ракетной системой (HIMARS), выросли после 2015 финансового года и достигли пика в 7878 ракет в 2020 финансовом году, предположительно для пополнения ракет, используемых в войне против ИГИЛ. Армия закупала меньше ракет GMLRS каждый последующий год и планирует закупить 4674 GMLRS в 2023 финансовом году по цене около 168 000 долларов за ракету. Во всем FYDP армия планирует довольно последовательную закупку в среднем 4000 GMLRS в год, в общей сложности около 20 000 дополнительных ракет к 2027 финансовому году. В сочетании с предыдущими закупками GMLRS и в зависимости от предыдущего использования общий запас армии составляет примерно от 50 000 до 80 000 GMLRS.
Эта цифра также не учитывает количество ракет GMLRS, которые были предоставлены для вооружения 38 предоставленных пусковых установок HIMARS на Украину. Если предположить, что идет военный конфликт, в которой 100 РСЗО и 200 HIMARS выпускают по два полных залпа в день, что в сумме дает 4800 ракет, используемых каждый день, то армия должна пройти от 50 000 до 80 000 GMLRS всего за 10, максимум 17 дней.
В 2023 году армия планирует разместить замену армейской тактической ракетной системе (ATACMS) и свою первую PGM большой дальности, Precision Strike Missile (PrSM), которая в 2023 финансовом году будет стоить около 1,8 миллиона долларов за ракету. К 2027 финансовому году армия планирует закупить 1202 ракеты PrSM, в результате чего ей потребуется закупить еще 2784 ракеты PrSM, чтобы оправдать цель приобретения. В следующем приобретенном PrSM армия планирует внести несколько улучшений, в том числе увеличить дальность полета ракеты и предоставить систему наведения, чтобы она могла поражать мобильные цели, такие как вражеские корабли и ракетные пусковые установки.
Кроме того, в 2023 финансовом году армия инвестирует 173 000 долларов RDT&E на его гиперзвуковое оружие большой дальности (LRHW) и 404 миллиона долларов на разработку наземных вариантов ракет Tomahawk и SM-6 для ВМС (в совокупности называемых возможностями средней дальности (MRC)). Сообщается, что LRHW может стоить до 106 миллионов долларов за ракету, что, вероятно, значительно ограничит количество ракет, закупаемых службой МО. Поскольку в ближайшие несколько лет PrSM, LRHW и MRC начнут закупки, служба планирует увеличить сумму, которую она тратит на PGM, по сравнению с FYDP.
Из трех ведомств ВМС закупили наименьшее количество PGM за последние 15 лет, но более последовательно инвестировали в точность дальнего действия и уделяли ей приоритетное внимание, исторически через Tomahawk и SM-6, а в последнее время - через JASSM и LRASM. Например, в 2017 финансовом году на 321 ракету SM-6 и «Томагавк» приходилось 27 процентов закупленных на сумму 908,9 млн долларов PGM. В бюджете на 2023 финансовый год ВМС планируют закупить 4523 ракеты стоимостью 2 миллиарда долларов, в том числе 269 ракет большой дальности стоимостью 976,8 миллиона долларов.
В 2023 финансовом году морские пехотинцы закупают первые 115 морских ударных ракет средней дальности (NSM) и планируют закупить еще 381 NSM к 2027 году в рамках своего проекта Force Design 2030. Кроме того, чтобы увеличить досягаемость прибрежных полков морской пехоты, покупают первые 13 крылатых ракет Tomahawk Block V и в течение 2027 финансового года планируют закупить еще 231. В качестве резервных сил в Индо-Тихоокеанском регионе морские пехотинцы сосредоточили закупки ракет на противокорабельных системах большей дальности для поддержки распределенных операций ВМС. Ранее морские пехотинцы закупили 2129 «Джавелинов», но ежегодные закупки этой противотанковой системы значительно снизились с 2017 финансового года, поскольку Корпус планирует закупать только четыре или пять «Джавелинов» в год в период с 2023 по 2027 финансовый год.
Разбивка суммы, потраченной по дальности ракет, помогает проиллюстрировать, как переход к PGM большой дальности, вероятно, приведет к увеличению стоимости, даже если количество закупленного оружия сократится. Суммы, потраченные на PGM дальнего действия, двигались по довольно постепенной восходящей траектории после 2014 г., но начали реально расти только в 2022 г., и ожидается, что в следующие пять лет они вырастут еще значительно больше. Закупки PGM малой дальности резко сократились в 2022 году и, как ожидается, останутся относительно низкими, в то время как PGM средней дальности будут продолжать подниматься чуть ниже, чем боеприпасы большой дальности.
Однако у экспертов возник вопрос, учитывая стоимость этого перехода к оружию большей дальности, сможет ли Министерство обороны США закупить столько оружия для противостояния, сколько потребуется для высококлассного конфликта против Китая или России.
Согласованность и отслеживание закупок PGM
Услуги взвешивают ряд факторов, включая изменение стоимости единицы продукции, инфляцию, сдвиги в стратегии и операционных концепциях, разработку новых технологий и компромиссы, необходимые для балансировки бюджета при принятии решения о том, сколько каждого типа PGM покупать каждый год.
Некоторые колебания в закупках неизбежны по мере изменения потребностей. Другие являются результатом плохой расстановки приоритетов и планирования или процесса, который не стимулирует последовательные закупки оружия. Во всех случаях нестабильность объемов закупок может затруднить оборонно-промышленной базе удовлетворение потребностей военных и быстрое увеличение производства при необходимости. Чтобы изучить этот вопрос, эксперты рассмотрели процентное изменение покупок PGM из года в год.
За последние 15 лет объемы закупок ключевых PGM существенно различались из года в год. Закупки в течение одного года часто не указывают на закупки в следующем году. Эта тенденция затрагивает PGM средней и малой дальности в большей степени, чем ракеты большой дальности, возможно, из-за увеличения закупок OIR в 2015–2021 финансовых годах и потому, что это оружие в целом закупается в больших количествах.
Например, закупки ВВС систем среднего класса SDB I выросли с 2785 в 2011 г. до нуля в 2013–2014 гг., затем резко возросли до 3494 в 2016 г., после чего они устойчиво росли в течение оставшейся части OIR. Точно так же армия закупала ракеты Hellfire с разной скоростью — от 2106 в 2011 г. до 133 в 2013 г. и до 4478 в 2017 г. Спрос резко вырос во время OIR, поскольку дроны, вооруженные ракетами Hellfire, обладали достаточной выносливостью для поиска и обнаружения целей ИГИЛ, а затем для их ликвидации. Поскольку запасы ракет Hellfire истощались так быстро, в 2017 году армия объявила, что намерена увеличить производство PGM малой дальности на 50 процентов за два года. Lockheed Martin расширила свою производственную линию, чтобы удовлетворить насущный спрос на Hellfires, что позволило армии и ВВС приобрести более 10 000 ракет в 2018 финансовом году. Однако к 2022 финансовому году запасы Hellfire были пополнены, и службы МО не были заинтересованы в них, продолжая покупать по прежней цене, поскольку в совокупности они приобрели около 2000 Hellfires, в результате чего у подрядчика остались избыточные производственные мощности и необходимость искать международных клиентов для ракеты.
В то время как закупки PGM большой дальности более постоянны с точки зрения количества, более высокая стоимость таких ракет означает, что даже минимальная изменчивость количества может представлять значительную изменчивость в расходах. Закупки Tomahawk для ВМС сильно варьировались из года в год: закупки рикошетом выросли со 196 единиц (343 миллиона долларов) до 100 (211 миллионов долларов) до нуля (109 миллионов долларов) и до 90 (415 миллионов долларов) в период с 2017 по 2020 финансовый год.
Объемы закупок LRASM ВВС варьировались от 15 единиц (60 миллионов долларов) до нуля, шести (21 миллион долларов) и от нуля до 28 (114 миллионов долларов) в период с 2019 по 2023 финансовый год.
Внутри Министерства обороны построение FYDP помогает заинтересованным сторонам определить приоритеты и обсудить компромиссов, в то время как внешне FYDP предоставляет дорожную карту, излагающую, куда Пентагон планирует инвестировать свои ресурсы, помогая Конгрессу с его надзорной ролью, промышленности в разработке своей бизнес-стратегии и вложении инвестиций, необходимых для поддержки плана Министерства обороны, а также понимания, как Пентагон тратит свои деньги.
Прошлые исследования показали, что FYDP имеет тенденцию предсказывать направление (увеличение или уменьшение) расходов на определенную позицию. Тем не менее, этот анализ не был сосредоточен на ракетах и боеприпасах, которые, как склонны соглашаться наблюдатели, часто сокращаются во время бюджетных баталий и подвержены большей волатильности, что, в свою очередь, затрудняет поддержание оборонно-промышленной базы PGM, которая может увеличиваться в случае необходимости. Рассчитав процентное изменение от самого последнего прогноза на данный год (обычно прогноз за год до этого) до фактической покупки, эксперты увидели, насколько хорошо каждая система придерживалась прогнозов, то есть выполняло ли Министерство обороны США свои обязательства и разрекламированные планы.
Как и в случае с согласованностью закупок, в системах среднего и ближнего радиуса действия наблюдалось наибольшее отклонение от прогнозов, что, как и ожидалось, наиболее вопиющее в середине всплеска закупок OIR PGM (2017–2019 финансовые годы).
Даже в системе дальнего радиуса действия ВВС и ВМС не смогли предоставить надежные прогнозы.
Хотя FYDP боеприпасов оказались ненадежными, у производителей оружия нет реальных альтернатив для прогнозирования спроса. Зарубежные военные продажи (FMS) могут иногда заполнять пробелы и позволять производителям оружия США хеджировать изменчивый спрос Министерства обороны США, стабилизируя рынок, но непредсказуемость более дорогих систем большей дальности, у которых нет иностранных покупателей, может создавать серьезные проблемы. Кроме того, FMS может быть непредсказуемым, поскольку для этого требуются заинтересованные иностранные покупатели, готовые пройти сложный и длительный процесс, требующий одобрения Государственного департамента и Конгресса США. Если компании не могут рассчитывать на определенный доход, они не могут планировать. И это обходится Минобороны дороже в долгосрочной перспективе.
Вывод экспертов - в идеале Министерство обороны США, его союзники и партнеры должны закупать PGM в постоянных и стабильных количествах, что позволит снизить затраты и позволит Пентагону создать надежный запас обычных вооружений и конкретных PGM. Это могло бы увеличить избыточность производственных линий, разместить оружие ближе к месту его вероятного использования и стимулировать более предсказуемые покупки. Стабилизация спроса в США, их союзниках и странах-партнерах и повышение предсказуемости за счет улучшения согласованности и контроля за выполнением будут способствовать более здоровой промышленной базе. Использование многолетних закупок боеприпасов и улучшение путей для FMS являются двумя дополнительными обсуждаемыми потенциальными стабилизирующими решениями.
На практике «закупки увеличиваются в военное время и сокращаются после окончания конфликта», и, поскольку PGM являются сектором, уникальным для обороны, эта волатильность делает его непривлекательным для выхода на рынок. Министерство обороны сократило свои запасы боеприпасов и ракет с 1970-х годов и не закупало последовательно основные виды обычного оружия, оставляя консолидированную и хрупкую промышленную базу с малой гибкостью. Это опасная уязвимость, которая может ослабить сдерживание, поскольку противники США признают, что у Пентагона нет достаточного количества PGM, чтобы преобладать, или способности быстро расширять свои запасы.
Эксперты считают, что Пентагону, возможно, потребуется инвестировать в дополнительные мощности промышленной базы PGM, чтобы иметь более диверсифицированную и устойчивую отрасль, способную при необходимости увеличить производство. В рамках стратегии Министерства обороны США по комплексному сдерживанию с 2011 года Пентагон «поворачивает» или «перебалансирует» Индо-Тихоокеанский регион, чтобы усилить сдерживание против Китая. Критики осудили отсутствие конкретных изменений в военной структуре США — силах, средствах и соглашениях — в Индо-Тихоокеанском регионе. Не было значительного и устойчивого роста числа американских баз или сил в регионе, чтобы противостоять растущей военной мощи Китая. Кроме того, было предпринято относительно мало шагов, чтобы сделать существующие базы более устойчивыми и способными выдержать первый удар. В 2020 году Конгресс создал Инициативу тихоокеанского сдерживания, чтобы дать толчок усилиям по укреплению военного присутствия США в Индо-Тихоокеанском регионе и отслеживать расходы и прогресс в этой области. PDI была создана по образцу аналогичной программы, созданной для Европы, которая первоначально называлась «Европейская инициатива по обеспечению уверенности», а затем была переименована в «Европейскую инициативу по сдерживанию» после аннексии Крыма. В отличие от своего европейского аналога, PDI не имеет собственного счета ассигнований или ресурсов; вместо этого средства поступают со счетов военных служб и других ведомств.
Поскольку Министерство обороны не распределяет большую часть своих денег по регионам, трудно оценить, достаточно ли ресурсов PDI и какой прогресс достигнут. Простой подсчет EDI по сравнению с PDI показывает, что за девять лет EDI на европейское сдерживание было выделено 37,7 миллиарда долларов, а за два года PDI 11,3 миллиарда долларов было выделено на содействие сдерживанию в Тихоокеанском регионе. Таким образом, в среднем ежегодно в EDI инвестируется 4,19 млрд долларов США по сравнению с 5,7 млрд долларов США в PDI. С этой точки зрения кажется, что Министерство обороны серьезно отнеслось к своей обязанности инвестировать в Индо-Тихоокеанский регион. Но PDI не соответствует пиковому финансированию EDI в размере 7,27 млрд долларов, которое было выделено в 2019 финансовом году, и не получила восьми лет устойчивых инвестиций. Более того, в 2022 финансовом году члены Конгресса утверждали, что «подавляющая часть финансирования», отнесенная к категории PDI в бюджетном запросе Министерства обороны на 2022 финансовый год, «не связана» с требованиями Индо-Тихоокеанского командования (ИНДОПАКОМ). Вместо этого запрос PDI на 2022 финансовый год был сосредоточен на платформах и включал средства на закупку нового эсминца, а также на модернизацию истребителей F-35. Хотя это, несомненно, важные возможности, которые могли бы помочь сдержать Китай, было мало указаний на то, что эти системы вооружения действительно размещались на Тихоокеанском театре военных действий. Еще более показательно то, что запрос PDI на 2022 финансовый год не включал финансирование военного строительства (MILCON), а его категория «дизайн и расположение сил», направленная на создание «смертоносных и устойчивых сил», составляла менее половины процента от общей суммы запроса PDI, в то время как совместная летальность составила колоссальные 96 процентов. Напротив, 53 процента финансирования EDI было потрачено на инфраструктуру или предварительно размещенное оборудование.
Чтобы упростить процесс сравнения EDI и PDI, эксперты объединили более подробные категории, о которых сообщает каждая инициатива, в более крупные категории сил или средств, которые являются двумя ключевыми элементами состояния. Как правило, эксперты сообщали о предварительно размещенном оборудовании, для которого обычно требуются помещения для его хранения, а также об улучшениях инфраструктуры в категории помещений. Все остальное, что, как правило, связано с развитием потенциала или временным передовым размещением войск, относилось к категории войск.
В 2023 финансовом году Пентагон запросил 302,8 миллиона долларов на улучшение логистики, возможностей технического обслуживания и предварительного размещения оборудования, боеприпасов, топлива и материальных средств и 1,2 миллиарда долларов на улучшение инфраструктуры для повышения оперативности и устойчивости сил США в Индо-Тихоокеанском регионе. Таким образом, 25% запросов PDI на 2023 финансовый год будут связаны с улучшением объектов.
Первые два года EDI были сосредоточены на расширении присутствия американских войск в Европе, что имеет смысл, учитывая кризисную атмосферу после присоединения Россией Крыма в 2014 году. Но к 2017 финансовому году расходы на EDI изменились, и больше ресурсов было направлено на финансирование усовершенствований объектов, которые могли бы облегчить и поддержать быстрое развертывание американских подкреплений во время кризиса и переход к боевым действиям, если сдерживание не сработало. Финансирование объектов сократилось после пика в 4,47 млрд долларов США в 2019 финансовом году, но осталось относительно равным инвестициям в поддержку действий американских войск в Европе.
Поскольку имеются данные PDI только за два года, эксперты собрали данные MILCON за 2012–23 финансовые годы по заморским территориям в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе. Объем средств на военное строительство, вложенных в каждый регион, значительно колебался. За этот период Индо-Тихоокеанский регион получил примерно на 1,1 млрд долларов меньше, чем Европа, и в среднем ежегодно в строительство в Европе инвестируется 647,3 млн долларов по сравнению с 557 млн долларов в Тихоокеанском регионе. Более того, в период между 2021 и 2022 финансовыми годами произошло увеличение MILCON в INDOPACOM на 116 процентов, хотя долларовые вложения MILCON в 2023 финансовом году снизились на 39 процентов по сравнению с пиковым значением в 2022 финансовом году. Кроме того, стоит отметить, что большая часть этих долларов MILCON предназначена для обновления устаревшей инфраструктуры на существующих зарубежных базах вместо строительства новых баз или расширения инфраструктуры в существующих местах. В запросе FY23, например, есть только четыре позиции для обновления до относительно новых местоположений. Несмотря на устойчивое финансирование военного строительства в ИНДОПАКОМ с 2012 года, многие из этих ресурсов были направлены на поддержание текущих возможностей и состояния или на реализацию унаследованных инициатив по строительству. Например, 83 процента этих денег ежегодно инвестировались в усовершенствование старых баз в Южной Корее, Японии или на Гуаме.
Заглядывая вперед, Пентагон прогнозирует, что по сравнению с FYDP финансирование PDI достигнет пика в 2024 финансовом году на уровне 6,7 млрд долларов, а затем немного сократится, при этом в среднем ежегодно расходуется 4,4 млрд долларов в течение оставшихся трех лет. PDI планируется постоянно больше инвестировать в военный персонал, действующий на театре военных действий, вместо улучшения инфраструктуры, логистики или предварительно размещенного оборудования.
Однако ресурсы, запланированные в рамках FYDP, еще не запрограммированы и могут измениться. Исторически сложилось так, что Министерство обороны США не полностью реализовало запланированное военное строительство за рубежом. Например, в конце 1960-х ВВС стремились укрепить свои позиции в Европе, построив 45 совместно расположенных оперативных баз (COB), которые должны были использоваться подкреплениями, развернутыми на театре военных действий во время кризиса или войны. Программа COB была высшим приоритетом ВВС США в Европе в 1970-х годах. Несмотря на это, к 1980 году только пять из 45 командных пунктов имели минимальные улучшения инфраструктуры, необходимые для поддержки операций ВВС, и могли поддерживать только 11 процентов подкреплений, которые должны были быть развернуты в Европе. Такими темпами программа строительства COB не должна была быть выполнена до конца 1990-х годов. Связанные с этим усилия по укреплению баз для повышения живучести сил оказались немного лучше, поскольку в 1983 году было профинансировано 215 из 693 запланированных укрепленных укрытий для самолетов.
В целом, изучение фондов EDI, PDI и MILCON на европейском и тихоокеанском театрах военных действий показывает, что силы и объекты МО США в Индо-Тихоокеанском регионе финансируется недостаточно по сравнению с Европой. Более того, основная часть запрошенных и запланированных средств для PDI была предназначена для сил, а не для объектов.
По мнению экспертов, запланированное финансирование PDI до 2027 финансового года могло бы значительно укрепить американскую военную позицию в Тихом океане, но, учитывая историческую тенденцию недофинансировать зарубежные объекты, эта инициатива может привести к несбалансированному положению, которое расширяет временное военное присутствие США, но не может инвестировать достаточные ресурсы для создания военной базы, рассредоточения и укрепления базовой инфраструктуры со складами предварительно размещенного оборудования, необходимого для усиления сдерживания и поддержки американских военных операций в случае неудачи сдерживания.
Вывод экспертов
Военный конфликт на Украине вывел запасы боеприпасов на первые полосы газет, поскольку как украинские, так и российские войска потребляют большое количество ключевого оружия. Как заметил заместитель министра обороны США по закупкам и снабжению Уильям ЛаПланте, «спрос на боеприпасы и системы вооружения на Украине действительно превышает все, что мы видели в последнее время»
По состоянию на 4 ноября 2022 года Соединенные Штаты выделили Украине помощь в области безопасности на сумму 18,9 млрд долларов с начала военного конфликта, в том числе более 1400 переносных зенитно-ракетных комплексов (ПЗРК) Stinger, 8500 противотанковых вооружений Javelin, более 700 барражирующих боеприпасов Switchblade, 38 пусковых установок HIMARS, вооруженных высокоточными ракетами GMLRS большой дальности.
Чтобы вооружить Украину, Соединенные Штаты сократили свои собственные запасы критического оружия. В то время как администрация заверяет, что американские военные запасы не являются опасно низкими и что оружие, как правило, будет заменяться по принципу «один к одному», члены Конгресса ставят под сомнение способность оборонной промышленности быстро пополнять запасы PGM, которые Соединенные Штаты поставляют на Украину.
Одна противотанковая ракета Javelin, например, включает в себя более 250 полупроводниковых микросхем, а промышленность в настоящее время может производить только 2100 Javelin в год. Это означает, что Соединенные Штаты отправили Украине закупки Javelin примерно на четыре года при текущих объемах производства.
Эксперты ставят вопрос: «учитывая уровень использования PGM на Украине и в других недавних конфликтах, закупает ли Минобороны достаточно обычных ударных вооружений для войны против Китая или России?»
«Экспертный анализ президентского бюджетного запроса на 2023 финансовый год предлагает хорошие и плохие новости. Пентагон перебалансирует свой портфель PGM от оружия ближнего действия, используемого для контртеррористических операций, к оружию большой дальности, которое может быть запущено с дистанции противостояния, что будет необходимо для демонстрации силы против Китая или России. Тем не менее, сомнительно, что Министерство обороны США закупает достаточное количество этого оружия, чтобы остановить и отразить первоначальное вторжение, и, конечно, оно не накапливает достаточных запасов PGM для затяжной войны. Тенденция закупок обычных ударных вооружений в целом отражает тенденцию закупок Минобороны: Пентагон покупает меньше вооружений по более высокой цене. Что еще более тревожно, эти тенденции вызывают вопросы о том, закупает ли Министерство обороны правильный набор оружия и сможет ли оно позволить себе большое количество дальнобойного оружия. Пентагону нужно найти экономически эффективное сочетание оружия, чтобы у него было достаточно PGM, чтобы лишить врага быстрой победы, а затем достаточно стойкости, чтобы одержать победу в долгой войне».
«Сомнительно, - пишут эксперты, - чтобы Министерство обороны США закупало достаточное количество этого оружия, чтобы остановить и отразить первоначальное вторжение, и уж точно не накапливает достаточных запасов МПГ для затяжной войны».
Текущий портфель PGM отдает предпочтение наземному оружию, а не противокорабельному оружию, последнее из которых было бы критически важным в тайваньском сценарии. В ближайшие несколько лет флот и армия будут приобретать больше противокорабельных вооружений, включая «Томагавки» Block V, NSM и SM-6, но ВВС покупают, по мнению экспертов, поразительно малое количество противокорабельных орудий большой дальности, а не даже достаточно, чтобы одна полностью укомплектованная эскадрилья бомбардировщиков могла выполнить одну миссию против китайского флота вторжения. Запланированное количество LRASM совершенно недостаточно, а у ВВС нет эффективного противокорабельного оружия средней дальности, которое могли бы нести внутри себя истребители пятого поколения.
Учитывая проблемы с поиском стран, готовых разместить у себя подразделения армии и морской пехоты, вооруженные ракетами, в Индо-Тихоокеанском регионе, а также тот факт, что надводный флот, вероятно, будет находиться за пределами досягаемости Тайваньского пролива на начальных этапах войны, «задача потопить флот вторжения опирается на достаточное количество ударных подводных лодок, бомбардировщиков, вооруженных LRASM, и истребителей малой дальности, вооруженных противокорабельным вооружением». В настоящее время, полагают эксперты, «американские бомбардировщики и истребители пятого поколения не смогут эффективно поражать китайские корабли из-за недостаточного количества противокорабельных средств поражения».
Кроме того, большая часть средств наземного нападения в текущем портфеле плохо подходит для нанесения ударов по наземным силам противника, но оптимизирована для крупномасштабных атак против неподвижных наземных целей. «Американские самолеты и корабли в основном вооружены крупным унитарным вооружением (JASSM или Tomahawk) или относительно небольшим планирующим вооружением средней дальности (SDB I или II), ни одно из которых не особенно эффективно против больших маневренных формирований, что может иметь решающее значение в случае, если китайские войска разместятся на Тайване. Американским самолетам нужен, по крайней мере, PGM средней дальности с сенсорным взрывателем разумного размера для атаки наземных сил с воздуха, что, вероятно, будет важно в тайваньском сценарии и при военном конфликте России и НАТО».
«В более общем плане, - полагают эксперты, - военный конфликт на Украине указывает на слабые стороны оборонно-промышленной базы США, которая на протяжении десятилетий стремилась к экономии и повышению эффективности, оставляя мало возможностей для быстрого наращивания производства оружия. Высококонсолидированная производственная база ракет и боеприпасов страдает от уязвимых цепочек поставок ключевых компонентов, включая энергетику (например, взрывчатые вещества и топливо) и полупроводники; нехватка квалифицированной рабочей силы; устаревание некоторых деталей и инструментов. Практика закупок Министерства обороны способствовала ослаблению производственной базы PGM. С течением времени наблюдалась значительная волатильность в размерах закупок основных вооружений, и услуги часто отклонялись от запланированных закупок, указанных в FYDP.
Пентагону необходимо постоянно сигнализировать о спросе на количество вооружений, которое он планирует закупить с течением времени, чтобы позволить оборонной промышленности создать достаточные производственные мощности для удовлетворения этого спроса и иметь некоторый избыток для увеличения в случае необходимости. Предсказуемость и стабильность с точки зрения количества оружия, закупаемого ежегодно, также позволит промышленности снизить цены за единицу. Кроме того, Соединенным Штатам необходимо поощрять своих союзников и партнеров к расширению своих складов PGM вместо того, чтобы планировать использование американских запасов в случае непредвиденных обстоятельств».
«В настоящее время, - пишут эксперты, - обсуждается несколько идей, которые могли бы помочь стабилизировать закупки PGM, включая совместное производство и совместную разработку с близкими союзниками и многолетние закупки.
Сотрудничество с союзниками в разработке новых технологий или производстве существующих программ вооружений может повысить совместимость, снизить затраты, повысить устойчивость цепочки поставок и способствовать инновациям. В то время как совместная разработка может включать фундаментальные научные и технологические исследования, совместное производство является более ограниченной формой интеграции, при которой правительство США предоставляет иностранному правительству или компании технические данные и инструкции о том, как производить часть или все оружие.
Примеры последнего включают запрос Польши на покупку 500 автомобилей HIMARS с некоторым производством в Польше, а соглашение между Австралией, Великобританией и США (AUKUS) является примером более глубокой формы интеграции, в которой три союзника планируют совместно разрабатывать и производить атомные подводные лодки и другие передовые средства, включая гиперзвуковое оружие. Текущий запрос Польши сосредоточен на ракетных установках HIMARS, но может распространяться и на совместное производство ракет GMLRS. Производство ракет GMLRS в Польше могло бы снизить нагрузку на американские производственные линии, добавить избыточности и отказоустойчивости в существующие цепочки поставок, а также создать склады востребованных ракет ближе к полям сражений, где они, вероятно, могут быть использованы, тем самым снизив транспортные и логистические потребности. Это ляжет на перегруженные силы мобильности и поддержки США в случае возникновения конфликта.
Сотрудничество с союзниками в разработке новых технологий или производстве существующих программ вооружений может повысить совместимость, снизить затраты, повысить устойчивость цепочки поставок и способствовать инновациям.
В дополнение к AUKUS, Австралия занимается «суверенным» предприятием по производству управляемого оружия и взрывоопасных предметов, чтобы гарантировать, что австралийские силы имеют доступ к необходимому им оружию. Для этого Австралия стремится к углублению сотрудничества со странами и компаниями-единомышленниками и уделяет особое внимание интеграции с США. Австралия выбрала Raytheon и Lockheed Martin в качестве своих стратегических партнеров в этом начинании. Кроме того, силы обороны Австралии ускоряют приобретение совместных ракет повышенной дальности противодействия класса «воздух-поверхность» (JASSM-ER), NSM и морских мин. Таким образом, вместе с Австралией существует множество различных возможностей для совместной разработки или совместного производства критически важных обычных PGM, но их реализация потребует преодоления значительных барьеров на пути к оборонным технологиям и промышленному сотрудничеству. Каждая потенциальная возможность совместной разработки или совместного производства должна быть рассмотрена на предмет ее рисков и достоинств в отдельности, но в целом это кажется многообещающим способом укрепления оборонной промышленной базы PGM, укрепления цепочек поставок и потенциального создания общих запасов критически важных PGM. в приоритетных театрах. Другими словами, совместная разработка и совместное производство PGM предлагает Пентагону критически важный способ по-настоящему интегрироваться с близкими союзниками и усилить сдерживание».
Министерство обороны также изучает вопрос о том, могут ли более долгосрочные контракты на поставку расширить производственную базу PGM, создав предсказуемый спрос и позволив отрасли резко увеличиться, чтобы удовлетворить спрос Украины и других союзников и партнеров. По умолчанию подход Министерства обороны США заключается в использовании одного контракта для ежегодной закупки каждого элемента, что создает возможности для изменчивости из года в год. В случае многолетних контрактов Министерство обороны использует один контракт, чтобы указать, сколько одного предмета оно будет закупать на срок от двух до пяти лет. Штрафы за аннулирование многолетних контрактов затрудняют расторжение контракта Министерством обороны, блокируя покупку на весь срок его действия. Но многолетние контракты также требуют одобрения Конгресса.
В сентябре 2022 года ЛаПланте, заместитель министра обороны по закупкам и снабжению, заметил, что у Министерства обороны есть «многолетние контракты на корабли и самолеты», но не на боеприпасы. ЛаПланте утверждал, что многолетние контракты будут «сигналом для промышленности», что Министерство обороны «занимается этим в долгосрочной перспективе, и мы можем взять на себя обязательства». Многолетние контракты могут иметь дополнительное преимущество, заключающееся в снижении стоимости закупаемого товара, но эти контракты часто требуют много времени для реализации, и может быть особенно трудно вести переговоры в период нестабильности и высокой инфляции. Учитывая эти опасения, Министерство обороны может также захотеть изучить другие возможные решения по финансированию, чтобы помочь индустрии PGM на подъеме, такие как предварительное финансирование закупок компонентов с длительным сроком изготовления».
Эксперты рекомендовали Министерству обороны США изучить жизнеспособность многолетних контрактов на закупки и альтернативы традиционному полному финансированию, чтобы определить, могут ли отклонения от практики финансирования и заключения контрактов по умолчанию укрепить производственную базу боеприпасов и ракет и удовлетворить совокупный военный спрос США и союзников.
Аналогичным образом картина неоднозначна и в отношении инвестиций в положение в Индо-Тихоокеанском регионе. Запрос PDI на 2203 финансовый год больше, чем запрос на EDI в 2022 году, и больше ориентирован на улучшение положения, чем запрос в 2021 году. В более общем плане за последнее десятилетие Министерство обороны последовательно инвестировало в инфраструктуру в регионе ИНДОПАКОМ. Тем не менее количество новых улучшений позиций в INDOPACOM или тех, которые направлены на повышение живучести сил США, являются относительно небольшой частью этой картины. Большая часть этих инвестиций MILCON была направлена на модернизацию существующих баз в Северо-Восточной Азии или на завершение реализации предыдущих инициатив, направленных на то, чтобы сделать американское военное присутствие более политически устойчивым.
По мнению экспертов, необходимо сделать больше для повышения устойчивости позиции США за счет распределения американских сил по большему количеству баз и внедрения большего количества пассивной защиты для повышения живучести.
ИНДОПАКОМ, скорее всего, отдаст предпочтение силам присутствия, которые могут быть быстро увеличены, а не долгосрочным изменениям объектов. Более того, есть признаки того, что многие члены Конгресса, склонные возражать против финансирования военного строительства за границей, также отдают предпочтение силам, а не объектам. Таким образом, вместо того, чтобы делать PDI выделенным счетом ассигнований, эксперты рекомендуют Министерству обороны США и INDOPACOM лучше различать, какие инвестиции являются мерами устойчивости, от устаревших улучшений военного строительства и усилий по общему расширению американского военного присутствия.
«В случае войны с Китаем силы США в Индо-Тихоокеанском регионе должны быть в состоянии эффективно проецировать мощь, находясь под ударом, что требует распределенной и усиленной позиции и достаточных запасов боеприпасов. Необходим больший прогресс, чтобы повысить устойчивость американской позиции, чтобы ее силы могли нанести первый удар и не только выжить, но и эффективно отразить агрессию. Кроме того, Пентагону потребуются большие запасы критически важных обычных боеприпасов, чтобы лишить Китай быстрой победы, а затем поддерживать боевые действия, если война затянется. Сомнительно, чтобы Министерство обороны сегодня закупило достаточное количество оружия для достижения любой из этих целей. Если у Соединенных Штатов закончатся обычные PGM, они могут оказаться в положении проигравшего или вынужденного в большей степени полагаться на ядерное оружие и сдерживание путем наказания или наложения затрат, чтобы закончить войну на благоприятных условиях».
***
Не только эксперты CNAS лоббируют многолетние военные контракты. В первую очередь, сама армия США взвешивает, какие программы вооружений лучше всего подходят для многолетних контрактов, если Конгресс утвердит эти полномочия для пополнения поставок, направляемых в Украину.
Двухпартийный закон, внесённый в Сенат, предоставит Пентагону полномочия по закупкам военного времени, что позволит ему использовать многолетние контракты для закупки большого количества высокоприоритетных боеприпасов, чтобы вооружить Украину против России и пополнить запасы США.
Предлагаемый закон представляет собой поправку к ежегодному законопроекту о разрешении на оборону и был предложен вместо фонда приобретения критически важных боеприпасов, которого добивались Пентагон и некоторые законодатели, но который был отклонен в Сенате.
Дуг Буш, начальник снабжения сухопутных войск, 21 ноября 2022 года заявил журналистам, что в программах по вооружениям, скорее всего, будет применен такой подход.
По его словам, управляемые реактивные системы залпового огня (GMLRS) и ракеты Patriot занимают лидирующие позиции среди систем вооружений, производимых в больших объемах. Кроме того, пусковые установки High Mobility Artillery Rocket System, или HIMARS, могут быть кандидатом на многолетний контракт, отметил Буш.
«Это было бы необычно для армии, но это может быть обстоятельство, когда это хорошая идея, но мы все еще работаем над этим, и все, что мы делаем, потребует специального одобрения Конгресса», — сказал он.
Буш сказал, что Конгресс был открыт для Пентагона, представившего идею и данные, подтверждающие ее.
«Большое преимущество многолетних контрактов заключается в том, что вы обычно экономите много денег, стабилизируете производственную базу и стабилизируете поставщиков», — сказал Буш журналистам на брифинге 21 ноября 2022года. «Обратной стороной многолетнего использования является то, что у вас не так много гибкости из года в год».
Ссылаясь на свой собственный опыт работы в комитете Палаты представителей по вооруженным силам, Буш сказал, что Конгресс «поддерживает многолетние подходы до тех пор, пока цифры складываются».
«Нам нужно будет доказать это в каждом отдельном случае, где ценность многолетней работы очевидна с точки зрения экономии затрат и стабильности производства», — добавил он. «Я думаю, что мы можем сделать это не для всех, но, безусловно, есть несколько программ, может быть, три или четыре для армии… где многолетний подход может иметь большие преимущества».
В октябре – ноябре 2022 года армия США заключила с Lockheed Martin сделку на сумму 521 миллион долларов на пополнение американских запасов GMLRS, которые были поставлены на Украину для отражения российского вторжения.
Lockheed также получила 17 ноября 2022 года армейский контракт на сумму 14,4 миллиона долларов на увеличение производственных мощностей для быстрого пополнения американских запасов HIMARS после отправки систем на Украину.
В настоящее время Lockheed собирается производить 60 пусковых установок HIMARS в год, но контракт, заключенный в начале октября 2022 года, позволит компании увеличить производство до 96 пусковых установок в год, сообщил Defense News представитель компании.
Представитель добавил, что компания вложила средства в инфраструктуру завода и сможет масштабировать производство в пределах той же площади завода.
В сентябре 2022 года Украина объявила о своем плане закупить 18 систем HIMARS в дополнение к 20 системам, которые США отправили ей.
Lockheed Martin также выиграла контракт на 179 миллионов долларов ранее осенью 2022 года, чтобы заменить HIMARS, отправляемый в Украину, вместе с заказом GMLRS.
В октябре 2022 года Буш сообщил Defense News, что армия использует несколько методов для ускорения контрактов, которые позволят пополнить запасы, направляющиеся в Украину. По состоянию на октябрь 2022 года американские военные заработали около 3,4 миллиарда долларов на контрактах, связанных с Украиной, на поставку оружия и техники.
*террористическая организация, запрещённая в РФ
