От СССР к СНГ
Три десятилетия после СССР - это одновременно и 30-летие гонки трансформаций. Все республики бывшего СССР, не исключая и страны Прибалтики, показали некоторые общие черты развития при формально различных и разнонаправленных трансформационных моделях. С течением времени «постсоветскость» перестала быть очевидной и требует внимательного исследования. Мы считаем, что существуют, как минимум, три точки зрения на понятие «постсоветское пространство»:
1. Никакого «постсоветского пространства» нет. Перед нами независимые и суверенные страны, действительно некогда входившие в одно государство, а ныне свободные в выборе вектора экономической и политической интеграции, обладающие полным суверенитетом. Никакие иные основания, кроме «эпизода» в истории, их не объединяют. Сторонники этой позиции игнорируют то обстоятельство, что в мире существует значительное количество регионов и неформальных общностей, выделяемых как по историческому, так и языковому, культурному признакам. Именно эти политики и эксперты а priori восхищаются Содружеством наций (Британским), но не допускают даже терминологического единства между Беларусью и Россией. Этот же подход предполагает позитивную правовую норму для «Косова» и отрицает ее для «Крыма». Впрочем, многочисленные периодические и непериодические издания, посвященные постсоветскому пространству и издающиеся от Варшавы до Вашингтона, говорят о некоторой непоследовательности сторонников данного подхода.
2. Длительное существование будущих государств в режиме союзных республик в одной стране обусловило наличие общих тенденций современного развития, схожих культурных, общественных и экономических ценностей. Это не отрицает разновекторность современных тенденций их развития. Постсоветские государства, несмотря на очевидную национальную специфику, имеют много общих черт, а также ряд общих проблем, связанных со становлением и укреплением государственности. При этом сохраняется комплекс общих ценностей, норм, установок, определяющих содержание и направленность современного развития. А понятие «постсоветское пространство» ассоциируется с продолжительным, но заканчивающимся транзитным переходом. Такой подход возможен, но оставляет без ответа главный вопрос: что должно произойти в Беларуси или Узбекистане как объекте исследования для того, чтобы авторитетный синклит международников и регионоведов признал транзит завершенным?
3. Точка зрения, согласно которой признается объективный характер постсоветского пространства и актуальность данного научного и практического подхода на долгие годы вперед. При этом не отрицаются значительные изменения в экономике, политике и идеологии, которые произошли за 30 лет. Авторы исходят из того, что постсоветское пространство объективно существует даже там, где оно отрицается де-юре. Теснейшая связь с советским прошлым управляет современным развитием Литвы и Туркмении, России и Армении. Условная половина содержания внешней и внутренней политики любого постсоветского государства за 30 лет - это преодоление или, по крайней мере, постоянное обсуждение «советскости». В этом контексте транзит в Литве оказывается похож на транзит в Казахстане. Все это говорит о советском мышлении, развернутом, так сказать, «в обратную сторону».
Долгое время вопроса об оценке ключевых тенденций постсоветского транзита не существовало. В 1990-х годах этот вопрос казался закрытым - дезинтеграционные процессы преобладали. Дезинтеграция, фиксируемая все три десятилетия, просуществует еще долго. Однако процессы дезинтеграции оказались нелинейны, интеграция присутствует в той или иной форме на большей части бывшего СССР. Очевидно, что постсоветская интеграция уже пережила самые сложные времена. Сформировавшись в период абсолютного доминирования тенденций децентрализации, она прошла через период некритического отношения к глобализации и имеет возможность реализовать себя в условиях новой регионализации начала третьего десятилетия XXI века. Появление СНГ способствовало очень долгому сохранению возможности для дальнейшего развития и накопления ресурсов для решения сложных проблем всех входящих в объединение суверенных государств. При этом «обилие юридически необязательных двусторонних соглашений наряду с систематическим применением исключений и межправительственным характером интеграции привело не только к тому, что СНГ не смогло трансформироваться в реальное экономическое образование с высоким уровнем интеграции и элементами наднационального управления, но и помешало в рамках СНГ возникнуть реальному политическому союзу», как справедливо отмечали литовские эксперты. Возникает вопрос: а могло ли быть иначе в первые десять лет постсоветской интеграции? Был ли шанс на успех интеграции в условиях общего системного кризиса и хаотичного поиска национальных моделей развития? Вопрос, конечно, риторический. «Внешняя политика начинается дома», но в нашем случае дома упорядоченной политики не было, как внутренней, так, соответственно, и внешней. В какой степени была успешна Российская Федерация для того, чтобы быть центром притяжения для бывших союзных республик? Готовы ли были участники постсоветской интеграции поделиться даже не ключевыми полномочиями? Ответы достаточно очевидны. Предпосылки для долгого и низкого старта интеграции находились как в политической, так и экономической сферах. Сама по себе нестабильность экономических систем могла бы стимулировать интеграцию, однако она сочеталась с политической волатильностью и неадекватным восприятием ключевых тенденций мирового развития. Кроме того, независимо от оценок жизнеспособности СССР как федеративного института, как модель дезинтеграции он, безусловно, не был оптимален. Обострение межгосударственных отношений, территориальные и этнические конфликты долгое время исключали возможность интеграции любого уровня, кроме разве что совместных публичных дискуссий. На первом этапе издержки политического и экономического характера не принимались во внимание, если объективная логика экономического развития препятствовала конъюнктурным интересам элит. В свою очередь, устойчивость власти национально ориентированных элит имеет свое объяснение. Неожиданный успех в решении вопросов национально-государственного самоопределения позволил формирующемуся политическому классу новых государств предположить, что решение экономических задач может быть не только успешным, но и быстрым. Необходимость интеграции в этом контексте не всегда была очевидной. Тем не менее идею создания Содружества Независимых Государств поддержали все, кроме Прибалтики. СНГ не оказалось искусственной формой объединения, концепция развития была определена, механизм взаимодействия стран-участниц был создан. СНГ является полноценной международной организацией совещательного характера, что подтверждается ее признанием Организацией Объединенных Наций, а Устав СНГ зарегистрирован в Секретариате ООН. СНГ оказалось единственно возможной формой интеграции для своего времени и этапа исторического процесса.
Однако вопреки теории и международной практике интеграционного развития, предполагающих последовательное восхождение от более низких к более высоким ступеням сотрудничества, характерной чертой отношений внутри СНГ стали попытки «проскочить» через объективную последовательность, этапность интеграционного развития. Уже на заседании глав государств в Минске в феврале 1992 года было подписано почти два десятка документов, связанных с интеграцией в экономической, торговой и культурной сферах, а также о поддержании общей инфраструктуры. В 1993 году главы правительств шести стран СНГ - России, Армении, Беларуси, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана - подписали Соглашение о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа, предусматривающее сохранение общей для них денежной системы с использованием российского рубля в качестве единого платежного средства на территории всех этих стран. Данная попытка, как и проект Экономического союза стран СНГ, концепция «Единого экономического пространства двенадцати», остались лишь в планах некоторых стран-участниц. Этот этап не предполагал, но объективно не исключал, что почти все подписанные договоры и соглашения будут носить декларативный, а в лучшем случае - рекомендательный характер. Масштабные реинтеграционные проекты 1990-х годов с точки зрения логики были обязаны остаться на бумаге, а договоренности об углублении сотрудничества сопровождались противоречащими им хозяйственными практиками. В ряде случаев успешно подписывались интеграционные договоры, но «большинство стран СНГ в короткие сроки значительно снизили степень тарифной защиты, что фактически девальвировало двусторонние соглашения о свободной торговле между ними». Самое нелогичное с позиций экономической и политической теорий - это стремление к обеспечению реального суверенитета в состоянии качественного, а не только количественного экономического спада, но именно так происходило в 1990-х годах прошлого века. В тот период не только для независимых республик, но и России приоритетом стало установление полного суверенитета. Следует помнить, что СССР изначально создавался и десятилетиями позиционировался как интеграционный проект, его прекращение, независимо от причин, бросало тень на любой проект постсоветской интеграции. Необходимо было время для того, чтобы интеграция не воспринималась как строительство СССР 2.0. Подведем промежуточный итог. СНГ стало частью «эффекта колеи», или «зависимости от пути». «Path Dependence» сработала не только применительно к экономической модели, но и к политическим практикам. Согласие на аморфное содружество оказалось не только юридическим оформлением «процедуры развода», но и подготовкой к созиданию нового объединения (объединений). При этом понимание того, что возникновение новой модели придет только после окончательной деградации предшествующей, появилось очень поздно, в конце 1990-х годов. СНГ полностью выполнило свою роль, обеспечив сохранение необходимых предпосылок для экономической интеграции нового уровня - Таможенного, а затем и Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Отдельные институты СНГ, например Межпарламентская ассамблея СНГ в Санкт-Петербурге, не только сохраняют свою востребованность, но стали базой развития парламентского сотрудничества на других уровнях, а также дали нам новые формы сотрудничества, например Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств - участников МПА СНГ (МИМРД МПА СНГ).
От СНГ к ЕАЭС
Развитие постсоветской интеграции - это процесс постоянного накопления опыта и извлечения уроков. Начать новый этап интеграции именно с Таможенного союза было абсолютно логичным решением. Ряд стран СНГ (Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизия) подписали 29 марта 1996 года Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, в соответствии с которым была учреждена новая региональная организация - Таможенный союз. Органом управления в Таможенном союзе стал Межгосударственный совет, также был создан Интеграционный комитет - постоянно действующий рабочий орган. К сожалению, не до конца решив базовые проблемы уровня таможенных тарифов, была опять сделана попытка ускорения интеграции. Ряд событий в мире - и экономические трудности, и смена власти в России - урезали перспективу данного проекта. В 2003 году была сделана попытка привлечь к интеграционным процессам Украину. 19 сентября 2003 года на саммите в Ялте главами России, Беларуси, Украины и Казахстана было подписано Соглашение о формировании Единого экономического пространства - ЕЭП. Документ предусматривал разработку мер по формированию ЕЭП, для начала в плане оказалось заключение около 50 договоров. Также была утверждена Концепция о формировании ЕЭП. Впрочем, уже в начале 2005 года Украина заявила о курсе на интеграцию с ЕС и НАТО. История всех последующих попыток выстраивания отношений с Украиной печальна и хорошо известна. В конце 2001 года был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Договор о ЕврАзЭС). В 2001-2002 годах были сформированы и начали работу основные органы ЕврАзЭС. Приступили к созданию новых институтов сотрудничества - Евразийского банка развития (ЕАБР, 2006 г.) и Антикризисного фонда ЕврАзЭС. Затем последовало учреждение Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (2010 г.) и Зоны свободной торговли (ЗСТ) в рамках СНГ (2012 г.). В 2009 году по новым правилам начал функционировать Таможенный союз, объединивший только Беларусь, Казахстан и Россию, что было абсолютно правильным решением с учетом в том числе опыта европейской интеграции. Тезис «Лучше меньше, да лучше», сформулированный совсем по другому поводу, полностью соответствовал анализу интеграции на указанном этапе. Мы увидели реализацию нового подхода - «многоскоростной» интеграции. Формируется ядро, в нем достигается максимально возможная интеграция, успешность которой является «приглашением» для стран с менее высоким уровнем интеграции. Позволим в этом контексте не согласиться с позицией уважаемой коллеги: «Следует считать нормой ситуацию, когда в пределах одного образования скорость, глубина и формы интеграции между его членами в разных областях (экономика, социальная сфера, образование, иммиграция, внешняя политика, оборона) могут сильно отличаться, меняясь с течением времени не синхронно, а в значительной степени независимо друг от друга». Проблемы ЕС в числе прочих и заключаются в том, что пока еще можно внутри него «меняться не синхронно». Происходящее в отношениях Брюсселя и Варшавы свидетельствует о том, что это стало очевидным для лиц, принимающих решения в ЕС. Возможно, такое понимание сформировалось в процессе изучения опыта постсоветской интеграции. Высшая стадия интеграции на постсоветском пространстве была достигнута в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе, который был подписан 29 мая 2014 года президентами России, Белоруссии и Казахстана. Так появилась международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной правосубъектностью и являющаяся наиболее удачным и перспективным интеграционным проектом. При этом «созданные институты ЕАЭС, по существу, представляют собой баланс между объективной необходимостью интеграции и объективными же ограничениями для нее, обусловленными несовпадающими интересами стран-участниц. Причины этих несовпадений определены экономической и политической спецификой участвующих в ней государств, особенностями их геополитического и геоэкономического положения». Согласимся с коллегами из Института экономики РАН, однако отметим, что степень несовпадения уже качественно иная, меньшая, чем 30 лет назад. Количественная и качественная эволюция ЕАЭС показала, что после долгого пути найдена оптимальная форма и созрели содержательные предпосылки интеграции.
Постсоветская интеграция в меняющемся мире
В конце 80-х годов прошлого века даже у самых проверенных и преданных коммунистов начали возникать сомнения в качестве той модели, которая сформировалась. Поиск альтернативных моделей не был очень сложным, ибо на этот же период пришелся триумф Европейского экономического сообщества, эффектным образом трансформировавшегося в Европейский союз. Сработал эффект сообщающихся сосудов, по мере роста привлекательности одной модели снижалась привлекательность другой. Впрочем, осторожные вопросы о пределах имплементации европейской модели звучали уже тогда. За прошедшие годы ситуация в мире качественным образом изменилась. Изменения за последние 30 лет охватили все сферы общественной жизни, экономику и международные отношения. Глобализация классического образца закончилась. Китай стал великим. Брекзит, Сирия, тупик по Украине, реформа МВФ и выборы в США резко усилили экономическую и политическую неопределенность. Америка осталась первой, но уже не единственной силой. Оправдался прогноз наших коллег из МГИМО МИД РФ: «Если Россия устоит до 2020 года, если все попытки ее противников не приведут к экономическому коллапсу, хаосу и распаду страны, то можно будет с уверенностью сказать, что доминированию Запада пришел конец. Это значит, что международные отношения официально вступят в новую эру». Так и произошло. Изменилось мнение ведущих российских ученых и экспертов, большинство которых перестало считать европейский опыт идеальным. Изменились и количество, и качество нашего знания о Европейском союзе. Но самое главное в том, что изменился сам Европейский союз, парадоксальным образом приобретая некоторые признаки ушедшего в историю Советского Союза от волюнтаризма в экономике до формализации демократии, превращающейся из фундаментального признака общественной организации в техническое условие осуществления власти. Прежняя модель европейской экономической и политической интеграции исчерпала себя. «То, что выглядело триумфом ЕС, обернулось неоднозначными последствиями и явными неудачами, а набранная им скорость продвижения к новым рубежам европейской интеграции оставляет теперь впечатление поспешности. Конечно, в нынешних злоключениях ЕС огромную роль сыграл внешний фактор - глобальный финансово-экономический кризис. Однако первые осложнения возникли до него, и первопричины кризисного состояния ЕС следует искать внутри него». Отметим, это написано одним из ведущих российских ученых-европеистов десять лет назад. С тех пор к экономическому кризису добавились энергетический, эпидемиологический и самый важный кризис - ценностный. Тем не менее заметим, что перед нами не кризис европейской идеи, а развертывание кризиса конкретной практики ее реализации в текущих условиях.
Одновременное расширение ЕС и углубление интеграции было основано на ошибочном предположении, что у ЕС нет и не может быть нерешаемых проблем. Проект «Восточное партнерство» был мотивирован именно этой логикой. Очень жесткие требования к Беларуси, Украине, Молдове, Грузии, Армении, Азербайджану по принятию acquis communautaire и заведомо асимметричные обязательства сторон привели к тому, что в непредсказуемую игру за европейскую интеграцию с заведомо неясным результатом указанные страны не торопились вступить или отказались от присоединения вовсе. Вспоминается программное требование Ш.Фюле, в то время комиссара ЕС по вопросам расширения и европейской политики соседства, к Украине: «Или вы вступаете в ЕС на наших условиях, или не вступаете вообще». Иными словами, Украине, Беларуси, Молдавии, Грузии, Армении и Азербайджану предложили предельно жесткий выбор в пользу ЕС за счет ухудшения сотрудничества с Россией и институтами постсоветской интеграции, заранее понимая, что это приведет к дестабилизации. Собственно, именно поэтому амбициозная программа «Восточного партнерства» не столько построила, сколько разрушила государства, рискнувшие принять данное предложение, то есть Украину, Молдову, Грузию. К сожалению, то, что «политика «Восточного партнерства» противоречит целям самой европейской интеграции, поскольку подрывает широкое региональное взаимодействие и создает зону нестабильности на границах ЕС…», поняли слишком поздно, когда события на Украине приобрели необратимый характер. «Восточное партнерство» стало указанием на то, что идея интеграции в ЕС выступает на постсоветском пространстве как прямая альтернатива постсоветской интеграции, и, соответственно, устройство и переустройство постсоветского наследия больше не являются исключительной заботой «суверенных стран» постсоветского пространства.
На постсоветском пространстве был создан ряд организаций сознательно и демонстративно, но это не означает, что успешно конкурирующих с СНГ - ЕАЭС. Прежде всего следует вспомнить ГУАМ - региональную организацию, учрежденную Азербайджаном, Грузией, Молдовой и Украиной еще в 1997 году, а также «Содружество демократического выбора» (СДВ) - структуру, которую провозгласили, но реально запустить не смогли. Проблема постсоветской интеграции в том, что в течение всех 30 лет осуществляется не только разноуровневая, но и разновекторная интеграция. Иными словами, не всем, но ряду государств предлагается участвовать в конкурирующих интеграционных проектах. Данный подход, предполагающий множественность и вариативность политических пространств, позволял той или иной стране постсоветского пространства использовать ресурсы разнонаправленной интеграции. Лучшим примером этого стала Украина, но именно там и закончилась многовекторность интеграции. Не оправдался прогноз о том, что «эффективная модель постсоветского регионализма не препятствует интеграции его участников с ЕС, напротив, она могла бы стать инструментом, расширяющим возможности для такого сотрудничества». Украине просто не дали такой возможности, понимая, что «в случае, если Украина решит присоединиться к евразийскому Таможенному (и экономическому) союзу, существенно вырастет значимость этой организации на международной арене». Понимание термина «интеграция» предполагает очевидное содержание - получение целого из каких-либо частей. Долгое время доминировало представление о том, что интеграция развивается на базе интернационализации всей общественной жизни. Вспомним определение глобальной экономики, которая «в реальном времени работает как единое целое в мировом пространстве, все равно, касается ли это капитала, менеджмента, труда, технологии, информации или рынков». Единого целого в прежнем качестве больше нет, а интеграция сегодня «запускается» не только глобализацией, содержание которой в 2021 году не совсем ясно, но очевидным стремлением к регионализации.
На постсоветском пространстве, и прежде всего в рамках западного периметра, как в своеобразном зазеркалье, привычные политические и экономические институты быстро обрели классическую евроатлантическую форму, но сохранили советские и постсоветские признаки. Политический класс постсоветских стран институционализирован в форме номенклатуры, при этом преобладает не многопартийность, а квазипартийность. Сложности с реальной демократией в Европе появились после десятилетий если не столетий блестящего развития. Однако на постсоветское пространство пришла форма демократии, но не ее бесценное содержание. Аналогичным образом маскировка происходит в экономике и идеологии. В «рыночной» Эстонии реальная роль государства не меньше, чем в Беларуси. Идеологическое принуждение на Украине вполне адекватно республикам Центральной Азии. Именно поэтому постсоветская общность будет значимым объектом исследования на протяжении многих десятилетий. Для целей данной статьи самым важным является то, что практически во всех столицах интеграцию (любую) восприняли как дополнительные права и новые финансовые возможности и в существенно меньшей степени как закономерное ограничение своего суверенитета. К концу 1991 года структурированные в большей или меньшей степени модели последующего экономического и политического развития существовали лишь в Эстонии, Латвии, России. Однако и там это были концепции регионального хозрасчета, предполагавшие, с одной стороны, приоритет республиканских законов над федеральными, но с другой стороны, ориентированные на сохранение хозяйственных связей. Об интеграции в этих документах говорилось весьма уклончиво. Опыт Грузии, Украины, стран Прибалтики свидетельствует о том, что можно предпринять значительные усилия для преодоления зависимости и отказаться от традиционного интеграционного проекта, достичь, на первый взгляд, видимых результатов, однако новая модель экономики оказывается хотя и другой, но вовсе не лучшей. Впрочем, для понимания этого потребовалось несколько десятилетий. С другой стороны, опыт России, Беларуси, Казахстана показал, что интеграция на постсоветском пространстве возможна и целесообразна. Именно поэтому к ней возвращались после целой серии не очень удачных попыток. Отметим, что модели развития интеграции постсоветского пространства предугадать было несложно. Первый вариант, негативный, предполагал дезинтеграцию управляемую или нет, не так важно. Эта стратегия предусматривала вхождение бывших советских республик в мировое экономическое и политическое пространство по принципу «каждый сам за себя» при отсутствии значимых интеграционных проектов. Второй вариант, который допускал относительно быструю экономическую и даже политическую интеграцию на постсоветском пространстве (без Прибалтики, разумеется), объективно был маловероятен. Реализовалась третья модель, основанная на долгом поиске, ошибках, продвижении вперед и отступлении назад. Это обстоятельство позволяет нам предположить перспективы постсоветской интеграции. Параметры интеграции во все большей степени будут определяться не только внутренними, но и внешними факторами. Скорость и этапность интеграции на Западе во многом зависят от ситуации в ЕС, а на Востоке было бы странно игнорировать ситуацию в Афганистане, политику Турции и мощь Китая. И последнее. Постсоветская интеграция - не восстановление СССР в той или иной форме, а развитие экономического и политического сотрудничества на части территории ранее существовавшего государства.
Николай Межевич - руководитель Центра белорусских исследований Института Европы РАН, президент Ассоциации прибалтийских исследований
Владимир Шамахов - директор Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Источник: журнал «Международная жизнь» № 12 2021
