Государственные экологические структуры после развала СССР

Типичный путь постсоветского эколога

Типичную карьеру постсоветского эколога представляет собой послужной список бывшего руководителя Федерального экологического фонда Н. Глазовского, умершего в 2005 году: ученый — международные контакты — позиции в государственных структурах ельцинской эпохи — работа на западных боевых экологов. Будучи весьма известным специалистом по использованию природных ресурсов и геохимии ландшафтов, в конце 1980-х он являлся научным руководителем многих совместных проектов СССР и Агентства ООН по защите окружающей среды. Уже в 1989 году Глазовский стал членом американского консультативного совета Института мировых ресурсов, а с 1990 года неоднократно приглашался Всемирным банком в качестве консультанта, в 1995 году заняв пост регионального директора международной программы «Лидеры в области окружающей среды и развития». В 2004 году, незадолго до смерти, Глазовский был избран председателем российского отделения Всемирного фонда дикой природы (WWF России).

В самом деле, позиции в экологических государственных органах экологи начала 1990-х получают как бы вслед за признанием на Западе: еще во времена позднего СССР А. Яблоков стал официальным советским участником международного движения за мир и охрану окружающей среды. «На этом он сделал своеобразную карьеру, и его имя стало известно в определенных международных кругах. Вероятно, именно потому А. В. Яблоков был назначен советником Президента России по экологии, что уже в советское время он был известен на Западе, бывал на соответствующих конференциях, участвовал в Пагуошском движении. То есть он являлся ярким представителем той сферы активности СССР, которую хотели показать Западу новые советские руководители. Радикализм и амбиции были для него формой существования, способом продвижения вперед», — вспоминает один из лидеров российского природоохранного движения Станислав Забелин, работавший под началом Яблокова в аппарате советника Президента РФ по экологии. В России, с ее вековой традицией бюрократизма, государственные экологические структуры после развала СССР создавались не исходя из требуемых функций, целей и задач, а для трудоустройства и реализации амбиций людей, близких к Борису Ельцину. Одной из таких структур «под председателя» стала Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности. «Из Положения о деятельности Межведомственной комиссии отчетливо видно, что создавалась она под председателя», — утверждают авторы книги «Охрана природы России: от Горбачева до Путина». Согласно Положению, комиссия создавалась, реорганизовывалась и упразднялась Советом Безопасности, а вот лично председатель комиссии назначался президентом. Полномочия и функции председателя были четко определены, а полномочия и функции других членов комиссии вообще не упоминались. «Судя по задекларированным задачам, работа комиссии должна была в значительной мере дублировать деятельность Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов и КОС», — резюмируют авторы.

Председатель межведомственной комиссии, «под которого» она создавалась, Алексей Яблоков — один из самых радикальных деятелей экологического движения позднего СССР. В 1989 году на пресс-конференции на борту корабля Greenpeace «Воин радуги» именно он официально объявил об открытии «первой независимой организации в Советском Союзе» — «Гринпис СССР».

Будучи депутатом Верховного Совета СССР, Яблоков работал в Межрегиональной депутатской группе — первой парламентской оппозиции в СССР. Именно в это время начались первые крупные экологические сражения — против поворота северных рек, строительства Катунской ГЭС, производства белково-витаминных концентратов. После 2000 года он возглавил партию «Союз зелёных России» («Зелёная Россия») и вошел в политический совет партии «Яблоко». Он активно продвигал необходимую ему повестку дня, используя для этого административный ресурс. По словам исследователей, Межведомственная комиссия обладала правом требовать рассмотрения поставленных ею вопросов на заседаниях правительства. По оценкам самого Яблокова, в 1991–1997 годах по итогам работы комиссии было принято около 40 правительственных постановлений и распоряжений. Как утверждают эксперты, 80% документооборота всего Совета Безопасности РФ в середине 1990-х годов относилось к работе Межведомственной комиссии. По инициативе Яблокова Государственный комитет по охране окружающей среды был преобразован в министерство. По словам его многолетнего помощника И. Честина, «Алексей Владимирович убедил Ельцина подписать указ о создании министерства, которое по своим полномочиям и компетенции было, что называется, грозой для промышленников и бизнесменов».

Позднесоветские боевые экологи, такие как Яблоков, с самого начала пошли по пути политизации экологического движения. Соратники Яблокова из норвежской экологической организации Bellona, которая работает в России, почитают это за достоинство: «Яблоков раньше других понял, что корень многих экологических бед — в политическом устройстве страны». Бывший руководитель Федерального экологического фонда Н. Глазовский вспоминал, что Яблоков упрекал тогдашнего руководителя Министерства экологии В. И. Данилова-Данильяна в излишней мягкости. «А. В. Яблоков, практически ни за что не отвечая, обвинял В. И. Данилова-Данильяна за то, что тот не предпринимает радикальных шагов, не топает ногами, не устраивает демаршей и не бросает своего поста в ответ на непонимание представителями верховной власти экологических проблем. Если отречься от реалий российской жизни и исходить из идеалистических юношеских представлений, то да. Но, зная ситуацию изнутри, я могу сказать, что поступать иначе было просто нельзя. Скажем, в начале девяностых годов мы могли пойти по пути, предложенному некоторыми экстремистами. Они предлагали установить очень высокие штрафы на выбросы, чтобы предприятиям было неповадно загрязнять окружающую среду. Министр охраны природы не пошел на такой шаг. Я был с ним согласен, поскольку в российских условиях это было плохо со всех сторон. Сделай мы штрафы чрезмерно большими, случилось бы одно из трех: 1) руководители предприятий не стали бы обращать внимания на невыполнимые законы, усугубляя и без того развитый в России правовой нигилизм; 2) в случае силового, репрессивного применения этих законов экономика страны вообще не смогла бы подняться; 3) самое вероятное, что могло случиться, — Министерство охраны природы перестало бы существовать гораздо раньше». «Радикализм и амбиции», хорошо воспринимаемые на Западе, в России природоохранному делу только мешали. Вместо того чтобы совместно с единомышленниками последовательно реализовывать долгосрочную программу защиты окружающей среды, Яблоков и ему подобные предлагали заведомо нереалистичные и даже вредные меры. Реальными экологическими проблемами, затрагивающими интересы людей, боевые экологи не занимались. «Многие полигоны переполнены, десятилетиями скапливались там эти отходы. Полигоны превратились в настоящие горы хлама вблизи жилых кварталов».

Создание и деятельность централизованного экологического органа

«Зелёная волна» привела к появлению в структуре государственного управления СССР Государственного комитета по охране природы с колоссальными административными полномочиями, собственной системой экологического налогообложения и отдельным бюджетом. Когда СССР развалился, все они перекочевали в структуры госуправления Российской Федерации, где в полном объеме сохранили за собой влияние, власть и доступ к финансовым ресурсам. Госкомприроды впоследствии был передан в управление прозападным экологическим активистам, находящимся на финансировании американских фондов. Уже в ноябре 1991 года на базе Министерства экологии и природопользования РСФСР, Государственного комитета РСФСР по геологии и использованию недр, Министерства лесного хозяйства РСФСР и Государственного комитета СССР по гидрометеорологии, перешедшего в ведение РСФСР, было создано министерство с прежним названием. Его возглавил В. И.Данилов-Данильян, остававшийся руководителем природоохранного ведомства до его ликвидации в 2000 году. До того Данилов-Данильян был заведующим профильным отделом в Центральном экономико-математическом институте АН СССР, откуда вышли Е. Гайдар и другие либеральные министры первого созыва. Широту полномочий министерства, а также назначение представителя команды Е. Гайдара на пост главы обеспечил А. Яблоков, который в то время являлся членом Государственного Совета, фактически высшего органа власти в стране. Тандему А. Яблокова и В. Данилова-Данильяна удалось «протолкнуть» ряд крайне вредных для спасения и развития народного хозяйства документов, в том числе закон «О государственной экологической экспертизе». На своих постах эти люди реализовывали повестку дня тех команд и движений, которые стояли за ними. Экоактивист С. Забелин вспоминал: «Каждый из этих людей был лидером мощного и глубоко эшелонированного движения, заинтересованного в реализации намерений своих команд. Это были не Данилов-Данильян – экономист и профессор, а представитель команды Гайдара, не Яблоков – заведующий лабораторией и специалист по китообразным, а лидер мощного общественного экологического движения, направленного против многих планов и намерений команды реформаторов».

Экологическая коррупция

Экологическое движение называет себя «ледоколом» советской системы и ее неэффективной экономики. На самом же деле экологическое сообщество, придя к власти в результате «зеленой волны», создало коррупционного монстра, который ограничивал развитие и рыночной экономики, и предпринимательства. Было принято экологическое законодательство с нереальными требованиями. А. Яблоков без тени смущения признавался, что «представители властных структур разглядели в нас полезных партнеров, дружить с которыми выгодно». Коррупция «по дружбе» все равно остается коррупцией: «Друзьям — всё, — говаривал испанский диктатор Франко, — а остальным — закон!». Для контроля за осуществлением невыполнимого экологического законодательства был создан централизованный государственный орган по охране природы, ключевые позиции в котором заняли вчерашние боевые экологи. Экологические органы на местах осуществляли контроль показателей, а инспекторы имели неограниченные возможности по вмешательству в предпринимательскую деятельность, вплоть до ее остановки. Официальные экологические платежи росли из года в год за счет постоянного роста количества подконтрольных предприятий и увеличения ставок. О неофициальных платежах экологическим инспекторам ходили анекдоты. Собранные официальные средства аккумулировались внебюджетными экологическими фондами и распределялись по усмотрению экологического истеблишмента.

Таким образом, «зелёная волна» привела к созданию в российской экономике «зелёного тромба», который стал смертельной опасностью для кровеносной системы зарождающейся рыночной экономики России. В декабре 1991 года усилиями экологического лобби Верховный Совет РСФСР принял устанавливающий платность природопользования и загрязнения Закон «Об охране окружающей природной среды». Он изначально имел нереалистичный характер, направленный на создание ситуации, в которой каждый производитель становился нарушителем. И здесь решающим фактором для выживания промышленности становилась дружба с Яблоковым и его подельниками. Дружить с ними было даже не просто «выгодно», как он сам не без доли самодовольства говорил, а просто необходимо для существования. Полностью запрещалась деятельность, нарушающая среду обитания редких видов животных и растений. Естественно, что вне особо охраняемых природных территорий выполнить это требование невозможно. Даже в заповедниках и национальных парках ходят люди, иногда ездит транспорт, ведется ограниченное строительство для нужд этих организаций (например, зимовья для инспекторов охраны), что также может оказать негативное влияние на среду обитания редких видов. В случае нарушения природоохранного законодательства хозяйственная деятельность могла быть приостановлена или прекращена по предписанию специально уполномоченного органа по охране окружающей среды. Инспекторы имели право:

- без ограничений посещать организации и другие объекты хозяйственной деятельности, знакомиться с материалами, необходимыми для осуществления экологического контроля;

- проверять соблюдение природоохранных требований при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и закрытии (выводе из эксплуатации) промышленных и других объектов и сооружений;

- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам по устранению экологических правонарушений;

- приостанавливать или ограничивать деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранительного законодательства;

- предъявлять в суд или арбитражный суд иски о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства;

- составлять протоколы и направлять для рассмотрения дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды.

Для планового периодического контроля был составлен пополняющийся список крупных предприятий, которые влияют на окружающую среду. В самом начале деятельности Госкомприроды контролировал около 20 тыс. предприятий, а в 2000 году, перед роспуском природоохранного ведомства, под постоянным контролем находилось примерно 360 тыс. предприятий. Проводились и внеплановые проверки по основному списку предприятий, а кроме того, выборочный контроль предприятий, не вошедших в основной список. Не были застрахованы от посещений инспекторов и малые предприятия. Экс-министр экологии В. И. Данилов-Данильян признавался: «Бывали случаи, когда неудачно расположенное сравнительно небольшое предприятие своей деятельностью раздражало общественность. Например, автозаправочная станция или предприятие автосервиса. Люди требовали, чтобы поступающее от них загрязнение также контролировалось. В том случае, если ресурсы позволяли, это делалось». При этом работа специальных инспекций государственного экологического контроля была коммерциализирована. Они бесплатно анализировали пробы воды, воздуха, почвы по заказу госинспекторов, но работали на платной основе с частными лицами и предприятиями. Экологи позаботились и о собственном заработке. Вводилось понятие общественной экологической экспертизы, которую могли проводить по собственной инициативе (sic!) научные объединения и общественные организации. Правда, юридически обязательной общественная экспертиза становилась только после утверждения государственным органом экологической экспертизы. Закон закреплял систему внебюджетных экологических фондов федерального, регионального и местного уровней, которые наполнялись за счет платежей природопользователей и загрязнителей. Дорогостоящее оборудование для лабораторий покупалось на средства территориальных экологических фондов, реже — федерального экологического фонда или зарубежных организаций на грантовой основе. Были установлены два базовых норматива платежей: за загрязнение в пределах допустимых нормативов и за загрязнение в пределах временно установленных лимитов; отдельно обговаривался порядок расчета платы за загрязнение сверх установленных лимитов. Средства, которые предприятия выделяли на природоохранные мероприятия, многократно превышали федеральное финансирование. Например, в 1995 году эти затраты составили 9,3 млрд долл. при бюджете министерства 24 млн дол., в 1997 году — 1,8 млрд долл. При бюджете Госкомитета около 50 млн долл., в 1998 году — 1,2 млрд долл. при бюджете Госкомитета около 30 млн долл., в 1999 году — около 640 млн долл. При бюджете комитета 22 млн долл.

Система экологических фондов действовала вне общей финансово-бюджетной системы, что открывало широчайшие возможности для злоупотреблений. Любопытная деталь свидетельствует о настроениях экологической общественности, стоявшей за принятием закона «Об охране окружающей природной среды»: согласно закону, экологические фонды могли пополняться за счет пожертвований иностранных физических и юридических лиц в иностранной же валюте. Возможности жертвовать рубли российским гражданам и юрлицам законодатели не предоставили. Бывший зампредседателя Федерального экологического фонда (ФЭФ) Д. Хуснутдинов рассказал, какими титаническими усилиями финансовый директор ФЭФ, бывший руководитель Госплана П. Анисимов отстоял идею внебюджетного федерального экологического фонда, несмотря на то, что многие в Минэкономики считали иначе, и вопреки тому, что внебюджетных фондов нет нигде в развитых странах, поскольку это противоречит основополагающим принципам финансово-бюджетной дисциплины современного государства. «В течение нескольких лет фонду удавалось сохранить свою независимость, несмотря на то, что он все больше попадал под влияние структур, формирующих и проверяющих государственный бюджет». В вопросе экологических фондов боевые экологи выступили не «драйвером» европейского пути развития, как они любят себя представлять, а настоящим тормозом модернизации бюджетной системы, в том числе и по европейской модели. Чиновники ФЭФ развернули активную предпринимательскую деятельность. Экологи были недовольны естественным и законным интересом к этой деятельности со стороны контролирующих органов. «Вообще нас постоянно притеснял как Минфин, так и всевозможные контролирующие органы. Особенно усердствовала Счетная палата. Скажем, нас вынудили продать акции и выйти из числа не только учредителей, но даже акционеров Эконацбанка, хотя это учредительство было полезным для целей фонда. Мотивировалось это тем, что мы отвлекаем средства фонда на цели, не связанные с охраной окружающей среды. Их не интересовало, что Эконацбанк был единственным российским экологическим банком. Между тем это была реальная возможность внедрения рыночных механизмов для привлечения дополнительных средств на охрану природы. Ведь недальновидно все время рассчитывать исключительно на бюджетные ресурсы». Читателя не должно удивлять, что при отзыве лицензии Эконацбанка были выявлены злоупотребления служебными полномочиями, с игнорированием предписаний Банка России. На местном уровне злоупотребления в экологических фондах были скорее нормой, чем исключением. Много говорилось о злоупотреблениях экологических фондов в печати. Большое количество примеров нарушений приводилось и в Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1997 году.

Уже через 10 дней после инаугурации на должность Президента Российской Федерации, 17 мая 2000 года В. Путин подписал Указ № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым упразднил Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, передав его функции Министерству природных ресурсов. В 2001 году прекратил существование Федеральный экологический фонд, хотя экологические фонды сохранились во многих регионах. Яблоков откровенно признавался: «Мы отступили и проиграли в борьбе за власть». Интересно, что после ликвидации природоохранного ведомства и внебюджетного экофонда государственное финансирование охраны окружающей среды устойчиво увеличивалось. В долларовом эквиваленте финансирование росло с 1999 года, достигнув в 2003 году максимума с начала 1990-х, а в процентах от расходной части утвержденного бюджета рост начался с 2002 года. Число проведенных проверок предприятий и выявленных нарушений в 2002 году снизилось более чем в 5 раз по сравнению с 1999 годом (с 217 до 40 тысяч). Были упразднены районные и городские комитеты по охране окружающей среды, сокращен инспекторский состав: со 100 тыс. — до 3 тыс. человек на всю страну.

Источник: отрывок из книги «Как Greenpeace, WWF и другие международные экологические организации подрывают развитие России» / Саид Гафуров, Дарья Митина. 2021