Заместитель секретаря Общественной палаты Российской Федерации Александр Галушка направил Председателю Правительства России Михаилу Мишустину письмо, сопроводив его аналитической запиской, в которой изложены результаты общественного мониторинга и контроля за выполнением национальных проектов.
Этот обширный документ интересен не только скрупулёзным анализом неудовлетворительного положения дел в области практической реализации главных государственных целей. В нём указывается на ряд системных сбоев в организации деятельности властных институтов. Из текста доклада явственно следует, что государство переживает кризис целеполагания. То есть не существует единой шкалы приоритетов, а значит, единого инструмента контроля функционирования государственных структур и работы конкретных чиновников.
Отсюда колоссальная неразбериха и отсутствие синхронизации усилий различных государственных подразделений и ведомств. Контроль реализации национальных проектов "не осуществляется в режиме реального времени", при этом общество также не располагает достоверной информацией об этапах их реализации.
Автор доклада предлагает привести деятельность Правительства к общему знаменателю, коим является высший национальный приоритет — сбережение и приумножение народа России.
Для оценки эффективности деятельности правительственных структур Александр Галушка предлагает использовать общий расчётный показатель, так называемый Индекс народосбережения.
Индекс может применятся к различным уровням власти: национальному, макрорегиональному, региональному, муниципальному.
Показатель может быть вычислен по трём главным критериям: численность населения, человеческий потенциал, качество жизни.
Каждое направление оценивается при помощи набора конкретных статистических данных и социологических показателей.
Галушка в своей записке обращает внимание на то, что основной акцент в документах о нацпроектах сделан лишь на расходовании бюджетных средств, в то время как "требуются анализ и оценка влияния этих расходов на реальный рост качества жизни граждан". Также системно не решены вопросы привлечения внебюджетных инвестиций в процессы достижения национальных целей.
В доклад Правительству также вошёл широкий набор конкретных предложений по доработке и совершенствованию нацпроектов: "Демография", "Здравоохранение", "Наука", "Образование", "Безопасные и качественные автомобильные дороги", "Комплексный план развития инфраструктуры", "Повышение производительности труда и поддержка занятости населения", "Экология". Итоговый вывод документа неутешителен: «Нацпроекты не состоялись пока как инструмент государственного управления по целям, а являются лишь одним из способов расходования бюджетных денег».
Предлагаем вниманию читателей небольшие выдержки из этого доклада, а также полный текст письма Председателю Правительства Российской Федерации.
Редакция "Завтра"
***
Председателю Правительства
Российской Федерации
М.В. Мишустину
Уважаемый Михаил Владимирович!
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2021 года обратил внимание на необходимость совершенствования механизмов достижения национальных целей и подготовки новых инициатив социально-экономического развития России, отметив, что данные вопросы должны быть проработаны с участием в том числе Общественной палаты Российской Федерации (далее — Общественная палата).
В Общественной палате создан Координационный совет по национальным проектам и народосбережению (далее — Координационный совет), который на регулярной основе осуществляет сбор, анализ и поддержку гражданских инициатив в сфере социально-экономического развития России, а также общественный мониторинг и контроль достижения национальных целей и реализации национальных проектов.
В заседаниях Координационного совета приняли участие помощники Президента Российской Федерации М.С. Орешкин, Д.Р. Калимулин, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах И.О. Щеголев, В.В. Якушев.
Во всех заседаниях Координационного совета с развёрнутыми докладами приняли участие аудиторы Счётной палаты Российской Федерации, отвечающие за контроль в области соответствующих национальных проектов.
Членами Координационного совета, регулярно участвующими в его заседаниях, являются представители всех комиссий Общественной палаты, включая 13 председателей комиссий, заместитель Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации С.А. Вахруков, заместитель начальника Управления Президента по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации В.Н. Зеленев, заместитель начальника Экспертного управления Президента Российской Федерации Д.Е. Смыков, заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе А.К. Ниязметов, Губернатор Забайкальского края А.М. Осипов, Губернатор Камчатского края В.В. Солодов.
Федеральные органы исполнительной власти, как правило, представлены на заседаниях Координационного совета на уровне заместителя министра соответствующего ведомства. При этом следует констатировать единичный случай, когда при рассмотрении национального проекта отсутствовал представитель ведомства: в рассмотрении национального проекта "Безопасные качественные дороги" не приняли участие представители Министерства транспорта Российской Федерации.
В настоящее время проведено 12 заседаний Координационного совета и приняты решения, содержащие конкретные предложения по новым механизмам достижения национальных целей и корректировке национальных проектов "Экология", "Здравоохранение", "Образование", "Наука", "Производительность труда и поддержка занятости", "Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года", "Безопасные и качественные автомобильные дороги", "Демография", направленные на улучшение качества жизни граждан (прилагаются). Кроме того, завершается формирование решений Координационного совета по национальным проектам "Международная кооперация и экспорт", "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы", "Жильё и городская среда", "Культура", а также по вопросу увеличения инвестиций в российскую экономику.
Необходимо отметить, что в отношении всех принятых решений Координационного совета ответственным министерствам и ведомствам даны соответствующие поручения Правительства Российской Федерации (от 1 марта 2021 года № МХ-П49-2414, от 10 марта 2021 года № АО-П50-2855, от 11 марта 2021 года № ТГ-П45-2898, от 18 марта 2021 года № ТГ-П8-3333, от 23 марта 2021 года № ДЧ-П8-3655, от 25 марта 2021 года № ТГ-П12-3723, от 27 мая 2021 года № ТГ-П45-6702), а также два поручения Аппарата Правительства Российской Федерации.
Результатом серии мероприятий, проведённых Координационным советом, стало выявление общих вопросов совершенствования всех национальных проектов, требующих выработки новых и (или) дополнительных механизмов и решений, а именно:
1. В национальных проектах отсутствует единый сквозной механизм практического учёта высшего национального приоритета — сбережения и приумножения народа России, который был определён Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации 2020 и 2021 годов. Следует учесть, что Главой государства был подчёркнут чрезвычайный характер складывающейся в стране демографической ситуации, а также было отмечено, что "наш каждый шаг, новый закон, государственную программу" необходимо оценивать именно с точки зрения высшего национального приоритета.
2. Отсутствуют оценка вклада мероприятий национальных проектов в достижение национальных целей, а также анализ и соответствующее обоснование причинно-следственных связей между реализацией мероприятий национальных проектов и достижением национальных целей. Такое положение делает крайне затруднительной, а в ряде случаев невозможной оценку достаточности мероприятий и их общественной значимости. Данный вывод Координационного совета согласуется с выводами Счётной палаты Российской Федерации.
3. Отсутствует механизм связанного и оперативного управления системой национальных проектов, обеспечивающий их согласованность между собой, в том числе в ходе их практической реализации.
4. Основное внимание в национальных проектах акцентировано на расходовании бюджетных средств, в то время как требуются также анализ и оценка влияния динамики расходов на достижение целевых показателей национальных проектов и итоговых результатов, состоящих в росте качества жизни граждан и их удовлетворённости.
5. Недостаточно проработаны механизмы привлечения частных инвестиций в процессы достижения национальных целей развития и реализации национальных проектов.
6. Не осуществляется в режиме реального времени раскрытие информации о корректировке и ходе реализации национальных проектов, что не позволяет должным образом обеспечивать оперативный общественный мониторинг и контроль их реализации.
7. Участие Общественной палаты в общественном контроле не закреплено в процедуре достижения национальных целей и реализации самих национальных проектов, что, как показывает практика, снижает эффективность общественного контроля и надлежащего выполнения соответствующих поручений Президента Российской Федерации.
Уважаемый Михаил Владимирович, практическое решение задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 года, успешное достижение национальных целей имеют большую общественную значимость, прежде всего, с точки зрения реального повышения качества жизни и удовлетворённости граждан России. В этой связи считаем целесообразными рассмотрение и учёт обозначенных выше предложений Общественной палаты при совершенствовании механизмов достижения национальных целей и подготовки новых инициатив социально-экономического развития России.
***
Здоровье
Предлагается дополнить национальный проект "Здравоохранение" механизмами:
— обеспечения равенства экономических условий для доступа граждан к медицинской помощи, включая компенсацию затрат на вынужденный проезд к месту лечения и обратно при отсутствии в населённом пункте проживания возможности получить необходимую медицинскую помощь;
— популяризации здоровьесберегающего поведения среди населения, включая экономическое стимулирование, путём индивидуального сокращения налоговой нагрузки;
— финансирования региональных инфекционных служб, исходя из необходимости поддержания готового резерва в рамках отдельного федерального проекта;
— лекарственного обеспечения амбулаторных пациентов с хроническими заболеваниями и лекарственной терапией;
— устранения дисбаланса в межтерриториальных расчётах, в том числе предусмотрев формирование в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования резерва на компенсацию разницы в тарифах между регионами с целью не допустить деградации систем здравоохранения на отстающих территориях;
— определения обоснованной динамики целевых показателей для регионов, исходя из необходимости сокращения межрегиональной дифференциации;
— синхронизации значений и сроков достижения показателя по повышению ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет в основных стратегических документах развития здравоохранения, включая расчёт стандартизованных коэффициентов смертности, которые позволят нивелировать влияние особенностей возрастной структуры населения;
— прогнозирования экономического эффекта от мер популяционной профилактики на региональном уровне в режиме реального времени.
Интеллект
По национальному проекту "Образование" предлагается:
— разработать отдельный федеральный проект, направленный на возрождение утраченной культуры изобретательства и рационализаторства, массовое вовлечение молодёжи в научные и инженерные сферы, сопровождение развития пассионарной молодёжи, увлечённой наукой и технологиями, желающей участвовать в инновационном развитии своей страны;
— обеспечить формирование среды для вовлечения детей и молодёжи в анализ актуальных проблем, работу над реальными задачами путём организации проектных школ муниципального, регионального и федерального уровней по модели проектных школ "Практики будущего" Кружкового движения Национальной технологической инициативы (НТИ) России, проекта "Кадры будущего для регионов" Агентства стратегических инициатив (АСИ);
— внедрить альтернативные ЕГЭ формы оценки результатов технологического образования, включая запуск всероссийской командной межпредметной инженерной олимпиады школьников;
— сформировать мероприятия по дополнительному вовлечению государственных и частных организаций в процесс ранней профориентации учеников начальной или средней школы с учётом соответствующей региональной специфики и особенностей;
— сформировать мероприятия по оказанию адресной помощи детям школьного возраста из малообеспеченных семей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, по обеспечению для них равного доступа ко всем образовательным возможностям;
— разработать меры повышения доступности образования и предусмотренных законодательством гарантий в области развития для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
По национальному проекту "Наука" предлагается:
— предусмотреть мероприятия по повышению интенсивности и эффективности взаимодействия высших учебных заведений с предприятиями промышленности в сфере осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
— предусмотреть дополнительные мероприятия и механизмы по привлечению внебюджетных средств (частные инвестиции);
— организовать включение детских и молодёжных команд в проекты по решению наукоёмких и высокотехнологичных вызовов, стоящих перед страной, в том числе на основе методологии Кружкового движения Национальной технологической инициативы;
— предусмотреть в рамках развития новых форм проектного обучения мероприятия по организации молодёжных конструкторских бюро в сотрудничестве с инновационными и высокотехнологичными предприятиями;
— включить мероприятия по внедрению мер поддержки для преподавателей, реализующих новые формы проектного обучения;
— дополнить федеральный проект "Кадры" в составе национального проекта "Наука и университеты" мероприятиями по созданию сетевых научно-образовательных программ экселленц-уровня по большим вызовам Стратегии научно-технического развития (СНТР) и НТИ с участием ведущих российских и зарубежных университетов в целях создания молодёжных технологических команд мирового уровня;
— обеспечить совместно с российскими высокотехнологичными компаниями создание долгосрочных программ наставничества, шефства, целевого капитала и др. в интересах включения детей и молодёжи в проекты по решению наукоёмких и высокотехнологичных вызовов, стоящих перед страной;
— сформировать социальный лифт для технологически ориентированной молодёжи путём организации и проведения ежегодной всероссийской (международной) междисциплинарной командной олимпиады школьников, направленной на решение задач СНТР и НТИ, на основе опыта проведения Олимпиады Кружкового движения НТИ.
Труд
В рамках национального проекта "Производительность труда и поддержка занятости" предлагается:
— учесть показатели, характеризующие реализацию высшего национального приоритета в части народосбережения: средний размер заработной платы по отношению к среднему показателю по Российской Федерации, уровень безработицы, потребность организаций в работниках для замещения вакантных рабочих мест;
— дополнить паспорт национального проекта показателями, характеризующими уровень удовлетворённости граждан качеством работы, условиями труда и уровнем оплаты труда, а также качеством государственных услуг по содействию занятости и поиску работы;
— предусмотреть установление среди целей национального проекта показателя "рост заработной платы";
— понизить минимальный порог инвестиций для заключения офсетного контракта до 100 млн рублей и предусмотреть возможность заключения межрегиональных офсетных контрактов, по условиям которых под госзаказ одного региона мощности могут быть размещены на территории другого региона в целях локализации производства в регионах страны под рынок крупных агломераций и импортозамещения;
— предусмотреть мероприятия, направленные на обеспечение перехода на новую технику и освоение новых технологических процессов во всех видах экономической деятельности и на предприятиях всех видов собственности, в том числе предусмотреть создание государственной лизингово-технологической компании, обеспечивающей массовое предоставление предпринимателям доступа к лучшим образцам передовой техники и технологий;
— установить целевые показатели снижения издержек и повышения производительности труда в тарифорегулируемых отраслях и в компаниях, действующих в публичных интересах, сфокусировать федеральный проект "Адресная поддержка повышения производительности труда на предприятиях" в первую очередь на предприятиях тарифорегулируемых отраслей.
Инфраструктура
По "Комплексному плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры" предлагается:
— принять единый комплекс принципов создания и развития инфраструктуры в Российской Федерации.
1. Принцип опережающего создания инфраструктуры, обеспечивающего решение задач высокого роста экономики, демографического и пространственного развития Российской Федерации;
2. Принцип долгосрочного планирования создания и эксплуатации инфраструктуры с горизонтом не менее срока жизненного цикла инфраструктуры;
3. Принцип стоимости всего жизненного цикла как основы ценообразования и эффективного отбора проектов создания и эксплуатации инфраструктуры;
4. Принцип контрактов полного жизненного цикла создания и эксплуатации инфраструктуры как основной формы реализации инфраструктурных проектов;
5. Принцип приоритета экономии бюджетных средств и максимального привлечения частных инвестиций;
6. Принцип массового использования эффективных механизмов долгосрочного финансирования создания инфраструктуры, в том числе вечных облигаций, инфраструктурных облигаций, TIF-моделей финансирования, за счёт будущих налогов от новых проектов, целевой проектной эмиссии;
7. Принцип непрерывного внедрения наилучших доступных технологий создания и эксплуатации инфраструктуры;
— скоординировать мероприятия комплексного плана с инвестиционными программами и иными планами (стратегиями) развития государственных компаний, корпораций, организаций, при этом реализация данных мероприятий должна обеспечиваться единым координирующим органом, имеющим соответствующие полномочия и обеспечивающим согласование таких программ и планов (стратегий) развития со всеми нацпроектами, в этих целях необходимо ускорить разработку и принятие соответствующего нормативного правового акта;
— синхронизировать комплексный план с разработкой иных федеральных проектов, планов и программ, в том числе со Стратегией развития промышленности строительных материалов на период до 2020 года и дальнейшую перспективу до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2016 г. № 868-р;
— разработать и принять в полном объёме нормативно-методическую базу, необходимую для синхронизации мероприятий комплексного плана с региональными проектами, в частности, обеспечить утверждение рекомендаций по формированию субъектами Российской Федерации комплексных планов модернизации и расширения региональной инфраструктуры.
По национальному проекту "Безопасные и качественные автомобильные дороги" предлагается:
— учесть показатели, характеризующие реализацию высшего национального приоритета — народосбережения — в части повышения безопасности и качества автомобильных дорог и отражённые в Индексе народосбережения, а именно: доля автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, не отвечающих нормативным требованиям, доступность общественного транспорта, качество (современность) общественного транспорта, качество дорожного покрытия;
— дополнить национальный проект показателями по снижению количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий, а также по снижению доли автомобильных дорог, работающих в режиме перегрузки;
— дополнить национальный проект приоритетом внедрения новых прогрессивных технологий в строительстве автомобильных дорог, в частности, технологии массового перехода к строительству дорог с цементобетонными покрытиями и основаниями, как наиболее отвечающих сегодняшнему уровню развития технологий и реализации задач по повышению качества, безопасности, прочности и долговечности автомобильных дорог при одновременном снижении эксплуатационных затрат в течение жизненного цикла объекта;
— распространять лучшие практики повышения информационной открытости национального проекта, в частности, практику информационного сопровождения непосредственно на объектах строительства с указанием не только сроков работ, но и каналов обратной связи организаций — заказчиков и подрядчиков (номера мобильных телефонов, адреса официальных сайтов);
— рассмотреть возможность регулирования цен на основные дорожные материалы и внедрения механизма регулирования предельного уровня рентабельности на основные дорожно-строительные материалы.
Рождаемость
В национальном проекте "Демография" предлагается предусмотреть и обеспечить реализацию дополнительных мер и мероприятий, направленных на:
— укрепление и развитие воспитательной компоненты в системе общего образования, обеспечивающей распространение традиционного мировоззрения, ценностей кровной семьи и многодетности, кардинальное снижение количества разводов и абортов;
— создание позитивного образа семей с детьми, популяризации и повышению социального статуса многодетной семьи с измеримыми показателями, отражающими рост репродуктивных установок (включая соответствующее регулирование и организацию работы средств массовой информации, социальных сетей, подготовки учебных пособий, формирование игровой среды и проч.);
— стимулирование рождения вторых и последующих детей в семьях путём установления выплат кратно количеству детей, находящихся на иждивении в период декретного отпуска матери или отца, установления льгот по налогам на доходы и имущество физических лиц, транспортный налог в зависимости от количества детей;
— снижение возраста женщин при рождении первого ребенка, в том числе через установление молодым матерям (до 25 лет) ежемесячного пособия по уходу за ребёнком до 1,5 лет в размере не менее 40% средней зарплаты по региону без привязки к трудовому стажу;
— обеспечение жильём семей с детьми, в том числе:
1. Предусмотреть возможность использования средств, предоставляемых из федерального бюджета при рождении третьего и последующих детей, для улучшения жилищных условий без привлечения кредитных средств (по аналогии с правилами использования средств материнского (семейного) капитала);
2. Распространить льготную ипотеку (6% годовых) на молодые семьи (до 25 лет) с первым ребёнком и многодетные семьи, получившие земельный участок до 2018 года;
3. Предоставить право семьям с детьми выбирать направления использования средств, выделяемых на решение жилищной проблемы: приобретение жилья на вторичном рынке, индивидуальное жилищное строительство, ремонт и реконструкция;
4. Сформировать целостную систему жилищной поддержки при рождении детей, включающую в себя бесплатный земельный участок под индивидуальное жилищное строительство, федеральный материнский (семейный) капитал, региональный материнский (семейный) капитал (в стандартном для всех регионов минимально гарантированном размере от 450 тыс. рублей за четвёртого ребёнка до 1 млн рублей за пятого и каждого последующего ребёнка), программу льготного ипотечного кредитования;
— обеспечение возможности детей из многодетных семей получить высшее образование, в том числе путём формирования прозрачных механизмов распределения целевых мест в вузах и установления приоритетного зачисления детей из многодетных семей на бюджетные места (при прочих равных условиях);
— кардинальное снижение количества абортов и ведение доабортного консультирования беременных с использованием механизма реализации проектов социального воздействия;
— формирование системы раннего тестирования репродуктивного здоровья, в том числе внедрение "сертификата молодожёнов" на бесплатное тестирование в центре репродуктивного здоровья;
— развитие системы медицинского, психологического и социального сопровождения беременности, обратив особое внимание на первородящих и одиноких первородящих женщин;
— совершенствование действующих проектов по повышению доступности и комфортности городской среды в части распространения нормативов доступности на семьи с детьми, в том числе наличие комнат матери и ребёнка, пеленальных столов, возможность проезда с детскими колясками и т.п.
Для предотвращения сокращения размера подушевых доходов и уровня потребления при рождении в семьях детей предоставить им право безвозмездного получения гарантированного сертификата в размере дохода, недостающего до достижения приемлемого уровня.
Денежный эквивалент гарантированного сертификата персонален, автоматически рассчитывается по данным ФНС России и равен разнице между текущим и гарантированным уровнем дохода, который определяется по прогрессивной шкале в зависимости от количества детей в семье. Сам гарантированный сертификат индивидуален, строго целевой и не отчуждаем (исключена возможность его конвертации в любую валюту или продажи). На сумму гарантированного сертификата семья может заказать и получить конкретные товары исключительно отечественного производства.
Для удовлетворения спроса через поддержание и развитие отечественного производства определяется единый заказчик-поставщик, осуществляющий по рыночным ценам массовую закупку продуктов и товаров первой необходимости. В силу централизованного и массового характера закупки возможно установление значительной скидки к рыночной цене, что в свою очередь позволяет снижать инфляцию. Также за счёт этого появляются стимулы к импортозамещению и дополнительному выпуску отечественных товаров.
Источником осуществления закупки являются средства Центрального банка Российской Федерации. Таким образом, возникает строго целевой — под выпуск товаров — и исключительно неинфляционный канал формирования денежной массы, размер которой строго соответствует создаваемой товарной массе. Важно, что предлагаемый механизм позволяет одновременно решать задачи поддержки семей с детьми и производителей отечественных товаров без увеличения кредитной нагрузки на бизнес и население. Следовательно, он не порождает ограничения экономического роста в будущем. Для эффективной и прозрачной работы механизма гарантированного сертификата целесообразно задействовать единую онлайн-платформу (аналог интернет-магазина), которая обеспечивает полную цифровизацию всех процессов и раскрытие для общества всей информации о закупках, включая цены и условия поставки.
С момента регистрации у семьи возникает право выбора и последующего получения доступных товаров на сумму, эквивалентную сумме гарантированного сертификата. При этом в личном кабинете семьи на данной платформе предусматривается "книга пожеланий" для последующей индивидуальной настройки предложения товаров, максимально обеспечивающей динамичное товарное разнообразие.
Таким образом, можно поддерживать базовые объёмы потребления семьи и объёмы производства отечественных товаров. А в тех случаях, когда возможно импортозамещение, объёмы отечественного производства могут превысить базовый уровень.
