Проект федерального бюджета на 2027 год почти не содержит сюрпризов, но есть точечные налоговые новации и ожидания выполнения ранее принятых решений по налогам и расходам. Вместе с тем ряд методических аспектов представления и анализа бюджета требует внимания.
Военные и другие силовые расходы правильнее смотреть в консолидированном бюджете, где они занимают третье место после прямых социальных выплат (пенсии и пособия) и базовых государственных услуг (здравоохранение, образование, культура, ЖКХ).
Федеральные расходы также полезно считать по регионам, жители которых прямо получают федеральные деньги либо работают в федеральных учреждениях, что меняет мнение о якобы выкачивании средств из регионов в центр.
Внебюджетные доходы от платных услуг концентрируются в немногих крупных известных столичных учреждениях, но только у силовиков показаны в бюджете, и подобное в других отраслях позволит по-новому взглянуть на бюджетную обеспеченность.
В многоукладной российской экономике есть ряд сложных пересечений между налогами, льготами и расходами, и весьма странные льготы ряду крупных частных структур искажают общую картину и требуют упрощения.
Государственный долг и бюджетный дефицит кажутся умеренными по западным меркам, но существенными с учетом страхования вкладов, долгов госкомпаний и высоких процентов, особенно в условиях длительного противостояния с Западом.
В данной статье также перечислены полтора десятка обсуждавшихся ранее мер вне проекта бюджета, которые могут значительно снизить бюджетный дефицит, в основном за счёт богатых слоев (примерно 20% населения), либо обеспечить резервы на случай геополитической и долговой эскалации.
Консолидированный бюджет и федеральные расходы в регионах
Для начала отметим, что бюджетная система не ограничивается Федеральным бюджетом. В составе пакета к законопроекту о бюджете имеется «Прогноз основных параметров бюджетной системы РФ», который раскрывает её составные части.
Так, доходы всей бюджетной системы прогнозируются в 88 трлн руб. в 2027 году, из которых на Федеральный бюджет приходится 43 трлн руб. (почти половина всех доходов), на Фонд пенсионного и социального страхования 15 трлн без трансфертов из Федерального бюджета и 20 трлн с трансфертами, на консолидированный бюджет субъектов федерации 25 трлн руб. без трансфертов и 28 трлн руб. с трансфертами, на федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования суммарно 5 трлн руб.
Методически неверно изучать структуру доходов и расходов только по Федеральному бюджету. Силовики, социальная и экономическая политика – сложная структура с тремя уровнями управления, основным бюджетом и внебюджетными фондами, что позволяет сложить мозаику оптимума управления, с разумной и ограниченной конкуренцией подходов.
Если взять статьи Федерального бюджета «национальная оборона» 17 трлн руб. и «национальная безопасность и правоохранительная деятельность» 4 трлн руб., соотнести их с суммой расходов только Федерального бюджета (49 трлн руб.), то получится первое место в структуре расходов с долей 43%. Но правильнее считать их долю во всех расходах бюджетной системы (94 трлн руб.), и тогда получится 22% и третье место. Первое место занимают пенсионные и социальные выплаты напрямую гражданам: федеральный фонд 20 трлн руб. на 2027 год плюс 5 трлн руб. региональных бюджетов (данные на 2025 год, поскольку деталей по регионам на 2027 год не опубликовано). На втором месте с 22 трлн руб. находятся все расходы на базовые услуги гражданам: на здравоохранение (2+5+2 трлн руб. федерального бюджета, медицинского фонда и региональных бюджетов), образование (2+6 трлн руб. федерального и региональных бюджетов), ЖКХ (2+3 трлн руб.).
Расходы на военных и силовиков – это не абстракция цифр, а расходы на конкретных людей, служащих и живущих в регионах либо производящих продукцию для этих служащих. Также почти все пенсии, часть расходов на медицину, образование, ЖКХ и экономику, ассоциируемую с федеральным бюджетом, выплачиваются в пользу конкретных людей или бюджетников в регионах для производства таких услуг. В условных регионах М..., П…, К… есть воинские части и части силовиков, предприятия ВПК, есть университеты и клиники федерального подчинения, расходы которых финансируются из Федерального бюджета, но служащие и работники которых проживают в этих регионах. В силу распределения полномочий губернаторы имеют небольшое влияние на эти расходы, поскольку они федеральные, но федеральные органы делегируют губернаторам много других вопросов и бюджетных полномочий.
Поэтому для уменьшения бюджетных трений между центром и регионами, а также более комплексного анализа бюджетных расходов важно публиковать не только консолидированный бюджет в целом, но и консолидацию всех расходов бюджетной системы в региональном разрезе, включая прямые федеральные расходы организациям и жителям конкретных регионов, поскольку межбюджетными трансфертами из центра регионам дело не ограничивается.
Внебюджетка бюджетных учреждений и её концентрация
Другим вопросом консолидированных данных являются внебюджетные доходы учреждений здравоохранения, образования, культуры и даже ЖКХ. В отличие от этих бюджетных отраслей, силовики включают свои внебюджетные доходы в консолидированный бюджет. Примером этому являются услуги ФГУП «Охрана» Росгвардии, штрафы за нарушение ПДД, госпошлины за паспорта, справки и миграционные услуги.
Отличие бюджетного финансирования от внебюджетного заключается в косвенной или прямой связи платежей граждан (налогами или прямой оплатой) с оказываемыми услугами. Вновь тот же пример, когда силовики финансируются как за счёт общих налогов из федерального бюджета, так и прямых платежей за охрану конкретных объектов. В теории и практике – это важная развилка, конкуренция разных подходов, где что-то лучше за счёт «общего котла», а что-то за счёт рубля конкретного человека, особенно богатого.
Внебюджетка присутствует в четырёх вышеуказанных сферах с разной долей, особенно большой в самых знаменитых организациях. Конкретно, известные федеральные клиники, университеты, музеи получают деньги примерно пополам из бюджета и внебюджетки. Хотя подавляющее большинство малых муниципальных и малоизвестных учреждений «довольствуется» малой внебюджеткой, с постоянным прессингом на счёт неэффективности и важности её зарабатывания.
При концентрации денег и кадров в важнейших флагманских учреждениях не всегда их вроде бы крупный результат адекватен размерам финансирования. И в целом взаимодействие бюджета с богатыми – это не только прогрессия НДФЛ, не только внимание к налогам и пошлинам на импортные дорогие потребительские товары. Это ещё и элитарное здравоохранение, образование, туризм, где немногие богатые тратят свои большие деньги, а многие небогатые не могут позволить себе за это заплатить и ждут бюджетных квот.
Конкретно, Высшая школа экономики «зарабатывает» внебюджетки масштаба двух десятков миллиардов рублей, как суммарно десятки опорных региональных вузов, имеет зарплаты преподавателей в разы больше региональных, но адекватен ли вклад "Вышки" вкладу таких десятков вузов? Такой же вопрос к концентрации денег у десятков федеральных музеев и самых известных московских больниц, на фоне крох внебюджетных денег на тысячи региональных. Полностью ли заслужены сверхдоходы немногих на фоне заурядных денег у многих?
Стратегический вопрос внебюджетных доходов и социальной справедливости –пропорция оплаты дорог за счет автовладельца и бюджета и субсидий через топливный демпфер. Особенно если сравнивать часто и далеко ездящих на прожорливых дорогих автомобилях столичных жителей с высокой средней зарплатой (3-5 млн таких авто потребляют 30% топлива всей страны) и ездящих мало на недорогих малолитражках жителей регионов (порядка 30-40 млн легковушек на 70% топлива). Росавтодор хотя бы публикует данные о внебюджетных доходах с федеральных трасс, но эти данные очень ограничены в региональных бюджетах.
Когда-то ещё до ковида автору этих строк удавалось находить на сайте Федерального казначейства консолидированный отчёт о всех доходах и расходах бюджетных учреждений, хотя и без отраслевого и территориального разрезов, с трудностями поиска такового в последние годы. Бюджетные учреждения сами публикуют такие отчёты, объемные у университетов, в несколько строк – у музеев, на уровне слухов – у клиник и жилищников, и трудозатраты на их анализ велики. В недрах министерств имеют представление о заработках немногих флагманов и многих малых организаций, но это выпадает из внимания политиков и журналистов.
Поэтому предлагается на будущее в пакете бюджетных документов и регулярной бюджетной статистике раскрывать внебюджетные доходы учреждений здравоохранения, образования, культуры и ЖКХ, а не только силовиков. Это позволит хотя бы начать размышлять о критериях концентрации внебюджетных доходов, может быть об их частичном перераспределении или сотрудничестве известных и малоизвестных учреждений, пересечении кадров и услуг между ними.
Разные координаты экономики, казуистика бюджетных транзакций и налогов
Осями координат нашей экономики, помимо бюджета, являются виды организаций и их собственность: бюджетные учреждения, госкорпорации и акционерные общества, государственное, частное и смешанное владение ими. Иногда это называется многоукладной экономикой, в которой комбинация указанных координат нащупывается для конкретной отрасли, региона и масштаба. Даже во времена Сталина в СССР была многоукладная экономика, когда государство концентрировало собственность и ресурсы на важнейших направлениях (внешняя торговля, индустриализация), отдавая артелям, кооперативам и колхозам множество рутинных малых производств.
Не всегда многоукладность строится на равных бюджетно-налоговых основах, и тому есть несколько примеров. Роснефть с преимущественно государственным владением платит налогов примерно в половину от выручки, а частный «Лукойл» – только четверть, так ещё замечен в дорогом бензине через сеть заправок «Тебойл» и много выплачивает частным акционерам. Государственная «Почта России» лишена преференций частным маркетплейсам по нулевому НДС на импорт (масштаба 1,5 трлн руб. в год, отменяется с 2027 года), индивидуальных предпринимателей среди владельцев ПВЗ и самозанятых-курьеров. РЖД содержит обширное путевое хозяйство, отечественные локомотивы и вагоны за счёт тарифа на перевозки с небольшими субсидиями, а частные первозчики на грузовиках пользуются автодорогами за бюджетный счёт, используют в основном импортные автомобили. Частный Яндекс на своём де-факто монопольном положении зарабатывает порядка 1,5 трлн руб., но машинки доставки, поисковик и такси остановились в развитии где-то ещё до ковида, хотя военные беспилотные технологии шагнули зримо вперёд.
В несколько осей координат организации нашей экономики вплетается казуистика бюджетных денежных потоков, которые в основном и создают бюджетный дефицит. С нефтяников государство одной рукой берёт крупные налоги, а другой – возвращает им НДС при экспорте и выплачивает топливный демпфер за якобы сдерживание цен на бензин. Крупнейшие госбанки имеют нулевой НДС (частично отменен с эквайринга и замещен прогрессией на проценты по вкладам), оперируют триллионами казначейских депозитов, «прокручивают» вторичные бюджетные деньги (через зарплатные проекты и поставщиков по госзакупкам), рапортуют о сверхприбыли и где-то её четверть платят государству через дивиденды. Господдержка демографии через семейную ипотеку с большими вопросами, когда деньги идут по сути застройщикам и мигрантам-рабочим, богатым вкладчикам, а Сбер и ДОМ.РФ декларируют сверхприбыли.
Вообще средняя ставка по внутреннему НДС составляет 5% в 2025 году и 5,8% в 2026-м и на 2027 год, если разделить поступления такого НДС 10,4 трлн руб., 13,5 трлн руб. и 14,5 трлн руб. за эти годы на ВВП 214 трлн руб., 232 трлн руб. и 248 трлн руб.. Это следствие разнообразных льгот, нулевой ставки экспортёрам и теневой экономики. Если разделить все ненефтегазовые доходы федерального бюджета (33,6 трлн и 36,3 трлн руб. в 2026 и 2027 годах), примерно половина которых за счёт НДС, на ВВП (232 трлн и 248 трлн руб.), то средняя нагрузка федерального бюджета на бизнес (без нефтяников) выросла с 14,5% до 14,6 % ВВП (на десятую долю процента!). Такие ставки и их очень умеренное фактическое увеличение несоразмерны стонам лоббистов бизнеса о якобы серьёзных проблемах.
Вся эта казуистика требует внимательного анализа, кто где зарабатывает и теряет деньги, платит и недоплачивает налогов. Такой анализ неоднократно предлагал председатель комитета Совета Федерации по бюджету и финансовому рынку А.Д. Артамонов. Вообще объём Налогового кодекса и Бюджетного кодекса составляет колоссальные десятки тысяч страниц. Силовики в последние годы показали несколько важнейших примеров наведения порядка, и к ним должны подключиться учёные-экономисты. На языке науки это означает междисциплинарные исследования на стыке общественных и корпоративных финансов, государственного управления и частного менеджмента.
По результатам таких исследований необходимы решения по кардинальному упрощению цепочек бюджетных транзакций и конструкций основных налогов. Конкретно для проекта бюджета важны приложения с детальной информацией о комплексе таких взаимоотношений и потенциале их упрощения. Скорейшее внедрение цифрового рубля могло бы этому способствовать.
Стратегическая дискуссия о долговом финансировании
В истории государственный долг нередко имел судьбоносное значение.
Во время Русско-польской войны 1654-1667 годов московские войска за первые два года овладели почти всеми землями Беларуси и Украины, финансирование было за счёт резервов и чеканки медной монеты, с финальными Медным бунтом и только Левобережной Украиной. Петр I учёл уроки своего отца, вся длительная Северная война 1700-1721 годов финансировалась за счёт изменения налогов, и первый император оставил своим потомкам нулевой госдолг.
Екатерина II аккуратно выпускала новые на тот момент бумажные деньги (ассигнации) для череды войн с Турцией. После 18 лет выпуска за бумажный рубль давали 96 копеек серебром, но к концу царствования императрицы ассигнации сильно упали в цене. Павел I, вступив на престол, публично сжёг избыточные ассигнации на сумму свыше 5 млн рублей, но затем нарастил их выпуск, с падением их цены до 70 копеек серебром. Александру I достался уже внушительный госдолг, ещё больше возросший за время Отечественной войны 1812 года, с падением цен ассигнаций до 25 копеек серебром. Незадолго до восстания декабристов Британия восстановила размен бумажных денег на золото, чему позавидовали отдельные круги дворянства России. С Отечественной до Крымской войны Россия пыталась восстановить размен чрезмерного госдолга в ассигнациях на золото.
Александр III почти не воевал и копил золото, а Николай II получил страну с минимумом долга и приличными резервами. Но неудачи Русско-японской войны, революция 1905 года и развитие экономики в кредит увеличили долг уже перед Первой мировой. К 1917 году долг был столь огромен, что выплатить его было нереально, даже в случае удачного завершения войны. Как известно, большевики отказались от царского долга.
Великая Отечественная только в первые полтора года частично финансировалась в долг, от США и советских граждан, но уже в конце 1943 года бюджет был сбалансирован. По итогам войны госдолг был умеренным, особенно на фоне быстрого восстановления экономики. Поколение Первой мировой, революции и Великой Отечественной помнили уроки госдолга, но к перестройке правящее поколение сменилось. Тогда ещё стала популярной американская рейганомика именно долгового финансирования.
Горбачёв получил страну с малым долгом и приличными резервами, а потом ускорил рост зарплат в отрыве от роста производства, импорт товаров народного потребления в долг (короткий, от Западных стран), с финальным дефолтом по внешним долгам. Потом Ельцин руками Чубайса набрал за 1995-1998 годы ещё и огромный внутренний долг по ГКО, с дефолтом 1998 года. С последствиями обоих дефолтов Россия расплачивалась все 2000-е годы.
Сейчас наш госдолг кажется небольшим, 46 трлн руб. при ВВП 232 трнл руб. (на конец 2026 года), всего-то 20% ВВП, что очень мало на фоне 130% у США, больше 100% в среднем у стран Евросоюза и даже 100% у Китая. Траектория госдолга вроде бы идёт параллельно росту номинального ВВП, а дефицит бюджета запланирован в 7,3 трлн руб. в 2026 году и 5,4 трлн руб. в 2027 году, 3% и 2% ВВП соответственно, вновь немного по меркам других стран.
Однако госдолг ещё в 2019 году был 13,6 трлн руб., а бюджетный профицит (не дефицит, а именно профицит) тогда был 2 трлн руб. Такой запас прочности позволил нашей стране пройти относительно успешно сначала ковид, а теперь вести СВО в условиях западных санкций. Но всё чаще говорят о том, что Евросоюз готовится к войне с Россией где-то в начале 2030-х годов, а значит противостояние, в том числе финансовое, будет затяжным и будет нарастать.
Российский долг ещё и очень дорогой, когда размещения ОФЗ осенью 2026 года проходили по ставке 17%, а полтора года назад было 15-16%, ещё и на фоне снижения ключевой ставки с 21% до 14%. В 2019 году процентные расходы федерального бюджета были всего-то 0,7 трлн руб., с субсидированием ипотеки и топливным демпфером масштаба сотен миллиардов. Теперь на 2027 год процентные расходы запланированы в 4,6 трлн руб., субсидирование ипотеки и топливный демпфер – примерно по 2-3 трлн руб.
У нас имеется и косвенный государственный долг, в виде обязательств по страхованию вкладов масштаба 88 трлн руб., а угроза паники вкладчиков стала важнейшим фактором в марте 2022 года. Ещё долг только 10 крупных госкомпаний составляет порядка 20 трлн руб., включая Газпром 6 трлн руб., Роснефть 3,6 трлн руб., РЖД и Атомэнергопром по 2,8 трлн. руб., что ещё и оборачивается ростом тарифов, что связано и с выплатой долга.
Авторское исследование, опубликованное в научном журнале «Финансы и кредит» в мае 2025 года под заголовком «Импульс экономике за счёт профицита бюджета, сокращения долга, процентных расходов и части вкладов» ставит под сомнение модную западную долговую парадигму финансирования роста экономики. В том исследовании проанализированы сопоставимые с Россией страны Большой двадцатки с 1990-х годов на предмет корреляции роста экономики и роста долга. Выявлено, что рост ВВП был устойчив у Канады, Австралии, Германии, Мексики со многими годами сокращения долга к ВВП в 2000-е годы, при этом Франция, Британия, Италия и особенно Япония загнали себя в ловушку высочайшего долга и отрицательного роста ВВП.
Поэтому, несмотря на вроде бы умеренность российского дефицита и долга на фоне других сопоставимых стран, наш квазигосударственный долг и большие процентные ставки, в наложении на предстоящую длительность геополитического противостояния, требуют ответственной бюджетной политики, о чём неоднократно заявлял Президент России В.В. Путин.
Длящиеся дискуссии и ожидаемые воплощения бюджетных решений
В этом разделе статьи кратко перечислим ряд вопросов к бюджету в предыдущие годы, которые обсуждаются среди экспертов и политиков и о которых газета «Завтра» писала ранее, частично уже утверждённых, частично предлагаемых.
Алкоголь теперь вдвое более доступный по сравнению с 2005-м и 2015 годами, если мерить по возросшей средней зарплате и отстающей индексации акцизов, с необходимостью введения минимальной розничной цены пива (85% потребления алкоголя в литрах).
Вейпы и сладкая газировка дают мало акцизов, из-за узкой «рецептуры» в законах, но государство могло бы получать их на уровне акцизов на алкоголь, на основе уже действующего лицензирования и маркировки.
Самозанятые снижают налоги для разнообразной торговли и услуг, Яндекс по-прежнему зарабатывает несопоставимо больше на таксистах и доставщиках (их услуги в основном для небедных клиентов), чем такие самозанятые (вместо оформления трудовых договоров с Яндексом) платят налогов – многие высокопоставленные политики на это указывали, но пока решения очень малы.
Мигранты формируют больше половины теневой экономики, переводят десятки миллиардов долларов в год в Среднюю Азию – планируемое увеличение государственных пошлин на мигрантов могло бы быть более значимым, в том числе с удачным контролем мигрантов через приложение «Амина».
Маркетплейсам наконец закрывают налоговую лазейку нулевого НДС по импорту, но остается нулевой или льготный НДС на потребление богатых, в том числе на рестораны.
Аптеки и фарм-дистрибьюторы «пожирают» 3,7 трлн. руб. денег бюджета и граждан, а до отечественного производителя лекарств доходит только четверть этих денег, что требует уточнения льгот номенклатуры якобы лекарств и потребления богатых.
Прибыль Банка России заложена в бюджет, но не сложилась в этом году за прошлый, а до того была всего пару лет за двенадцать – в контексте сверхприбылей банков хотя бы уже ввели НДС на эквайринг и расширяют прогрессию НДФЛ на богатых вкладчиков.
Платных дорог должно быть больше в богатых регионах, особенно сравнивая марки машин в потоке и объёмы потребления бензина в Москве и глубинке, закредитованность РЖД и выгодность (полу)бесплатных поездок на личном авто.
Утилизационный сбор на автомобили, в основном дорогие для богатых и в поддержку отечественного производителя отладили, теперь на очереди технологический сбор на смартфоны и ноутбуки, Минпромторг правильно предлагает подобное на авиабилеты.
Сбор с интернет- рекламы является действенным шагом обложения почти монопольных доходов Яндекса – может быть, сбор с операторов связи и пользователей смартфонов за просмотр недружеского контента на запрещённых площадках с ВПН.
Туристический налог у нас растёт на внутренний туризм, но выездной туризм привлекателен из-за льгот у принимающих стран и для перевозчиков на экспорт – разумно расширить туристический налог и на расходы на зарубежные поездки, в том числе с пошлиной за пограничный контроль и дни пребывания заграницей.
Если все деньги на субсидирование льготной ипотеки передать из банков в органы соцзащиты, их бы хватило на приобретение и бесплатное предоставление типичной трёшки в типичном городе всем новым многодетным семьям в течение года, хотя точечное наведение порядка в льготной ипотеке продолжается и приветствуется.
Эти обсуждаемые предложения в основном раскладываются на богатое меньшинство, когда 20% населения распоряжается 50% всех доходов и расходов (остальные 80% - второй половиной), и их можно трактовать и как резервы бюджета на случай ухудшения геополитической обстановки и санкций.
Автор - доктор экономических наук
