Сначала в статье представлены сухие цифры исполнения Федерального бюджета за май по данным Министерства финансов и их достаточно нудная интерпретация, с аналогией 1991 года, прогноз на сохранение огромного бюджетного дефицита на июнь и 3 квартал. Затем представлены объяснения типичных и нетипичных обстоятельств текущего кризиса, особое внимание уделяется градусу популизма и последствиям этого популизма на примере 1991 и 1998 гг. Наконец дан перечень действий и бездействия правительства по сравнению с предыдущими кризисами, возможные векторы бюджетных решений для сглаживания последствий коронакризиса и избежания скатывания ситуации в полномасштабный бюджетный кризис.
Майское исполнение Федерального бюджета как предвестник бюджетного кризиса
В типичном мае из-за сокращения деловой активности падают доходы федерального бюджета от внутреннего производства, не падают нефтегазовые доходы и доходы от импорта - суммарно доходы снижаются на 7% по маю 2019 года по сравнению с месяцами 1 квартала 2019 года. В типичном мае также меньше бюджетные расходы, на 21% в мае 2019 года по сравнению с месяцами 1 квартала 2019 года, т.е. заметно меньше снижаются расходы по сравнению со снижением доходов. Поэтому в мае у Правительства обычно складывается небольшое сезонное превышение доходов над расходами.
В мае 2020 года традиционная майская экономия в расходах позволила Минфину нарастить антикризисные расходы без роста общих расходов в сравнении с месяцами 1 квартала 2020 года. Карантин и традиционные майские праздники значимо повлияли на доходы бюджета, но лучше самых апокалиптичных ожиданий, поскольку падение внутреннего производства оказалось умереннее ожиданий, а 2/3 проблем связаны с падением нефтегазовых доходов.
Для начала следует всё же ужаснуться майским провалам по доходам и скачку бюджетного дефицита, даже с поправкой на праздники. Доходы федерального бюджета в мае 2020 года сократились на 41% к маю 2019 года (без поправки на инфляцию) и на 44% к среднемесячным доходам 1 квартала 2020 года. Особенно рухнули нефтегазовые доходы на 64-69%, в меньшей степени упали ненефтегазовые доходы на 31% к месяцам 1 квартала и на 17% к маю 2019 года. Доходы от внутреннего производства сократились на 35% и на 1% соответственно, доходы от импорта сократились на 17% и 5%. Расходы федерального бюджета без малого остались на уровне месяцев 1 квартала 2020 года, однако выросли в 1,5 раза к расходам мая 2019 года. Бюджетный дефицит составил 656 млрд руб. или 42% расходов, превысив на 116 млрд руб рекорд марта 2016 года в миллиардах, а главное повторив самые кризисные месяцы 1991 и 1998 гг в процентном выражении от расходов.
двойной клик - редактировать изображение
Источник: упрощено автором на основе данных Министерства финансов РФ
Падение доходов связанных с внутренним производством всего на 1% в мае 2020 года к маю 2019 года показывает, что подавляющее большинство крупных и средних налогоплательщиков продолжили свою традиционно праздничную майскую работу несмотря на карантин. Скорректировав доходы от внутреннего производства на годовую инфляцию и небольшой экономический рост до карантина, карантинное падение внутреннего производства можно оценить всего в 6-7%. Сильно просели поступления налога на прибыль, но выросло поступление НДС, что указывает рост налоговой оптимизации по налогу на прибыль под шумок коронакризиса.
Противоречивыми являются доходы от импорта, упавшие всего на 5% по сравнению с месяцами 1 квартала 2020 года и на 17% относительно мая 2019 года. Меньше упал «импортный» НДС и больше упали импортные пошлины, что возможно объясняется расчетами НДС от стоимости товара и пошлин чаще от физических объемов. Поступления «импортного» НДС в мае 2020 года относительно месяцев 1 квартала 2020 года сократилось всего 2%, но должны быть скорректировано на девальвацию рубля 65à80 рублей за доллар и рост цен импорта, объясняя падение поступлений пошлин на 17%. Небольшое падение доходов от внутреннего производства мая к маю указывает, что упал именно потребительский импорт и затем связанная с ним розничная торговля.
В мае 2020 года сезонное сокращение бюджетных расходов составило всего 2% от месяцев 1 квартала 2020 года, по сравнению с сокращением на 21% в мае 2019 года. В месяцы 1 квартала 2020 года к аналогичному периоду 2019 года расходы выросли на 20%, поэтому расходы мая 2020 года к маю 2019 года оказались на 48% выше. Из оценочного антикризисного роста расходов в мае 2020 года на 380 млрд руб., на поддержку нижестоящих бюджетов было направлено 43% суммарного прироста, на оборону 30% прироста, на здравоохранение и экономику по 12%.
Огромный бюджетный дефицит сохранится и в 3 квартале 2020 года
По крайней мере в июне 2020 года нефтегазовые доходы федерального бюджета останутся низкими. Доходы от внутреннего производства традиционно вырастут в июне к маю, что в 2016 и 2019 годах давало дополнительно порядка 250 млрд руб. В 2020 году июньский отскок, с одной стороны, будет больше из-за выхода из карантина, впрочем несильно повлиявшего на внутреннее производство исходя из майских доходов, с другой стороны, сохраняющегося заниженного спроса. Доходы от импорта меньше подвержены сезонному майскому падению и вряд ли покажут значимый рост в ближайшие месяцы из-за падения потребительского спроса.
В июне бюджетные расходы выйдут из сезонного майского спада и увеличат бюджетный дефицит. Исходя из данных по расходам 2016 и 2019 годов, расходы июня без малого возвращаются к уровню расходов в среднем за месяцы 1 квартала или увеличиваются к маю в среднем 24%. Поэтому, расходы июня 2020 года ожидаются примерно на уровне 1573 млрд. руб расходов в месяцы 1 квартала, плюс антикризисный рост расходов в мае на 380 млрд. руб, что в сумме даст порядка 1950 млрд руб. Поэтому, бюджетный дефицит июня значимо вырастет в денежном выражении примерно до 800 млрд руб в месяц или 42% расходов уровня майского дефицита относительно расходов.
В 3 квартале 2020 года бюджетные доходы продолжат восстановление относительно майского «дна», но останутся сильно ниже месяцев 1 квартала. Мировые цены на нефть выросли в июне по сравнению с апрельским «дном» и все же остаются сильно ниже уровня 2019 года, действует ограничение физических объемов добычи в рамках сделки ОПЕК+, мировые цены на газ продолжат пребывать на структурном «дне». В июле-сентябре 2016 года предыдущего периода низких цен на нефть нефтегазовые доходы бюджета составляли 430 млрд руб. в среднем в месяц. В 3 квартале 2020 года при большем негативе нефтегазовые доходы хорошо если отыграют половину разницы супер провального мая 2020 года и месяцев выхода из предыдущего дна 2016 года, т.е.дадут плюсом к маю порядка 100-110 млрд руб. в месяц. Доходы бюджета от внутреннего производства после июньско-майского крупного сезонного отскока перейдут в умеренный восстановительный рост, как и доходы от импорта, суммарно прибавят хорошо если 50 млрд руб. или половину оставшегося рецессионного гапа.
В 3 квартале 2020 года кризисное давление на расходы бюджета будет оставаться значимым, а дефицит после умеренного сокращения снизится с июньского пика хорошо если вернется к большому майскому значению. С одной стороны, проведение Конституционного референдума и завершение крупных анонсированных социальных выплат снизит давление на бюджет, с другой стороны, волна популизма со стороны оппозиционных политиков продолжит оказывать давление на расходы. Региональные бюджеты как крупнейшие получатели дополнительных антикризисных расходов по прежнему будут недополучать значительные размеры налога на прибыль и подоходного налога. Политическая установка на педалирование скорейшего восстановительного роста может повлечь принятие дополнительных антикризисных расходов. Поэтому, бюджетные расходы удастся снизить с июньского пика хорошо если на 100 млрд руб. в месяц.
Бюджетный дефицит мая 2020 года значимо превысил дефицит марта 2016 года, который также был вызван падением цен на нефть перед предыдущими президентскими выборами в США. Только в 2016 году не было глобального коронакризиса, падение цен на нефть и ограничение объемов ее добычи были меньше, не было волны популизма в США и со стороны российской оппозиции, ответа правительства на популизм перед конституционным голосованием. В 2016 году огромный дефицит федерального бюджета России наблюдался лишь в марте-апреле, умеренный в мае и ноябре, вновь огромный под конец года в декабре. В 2020 году бюджетный дефицит в апреле-мае-июне уже составит суммарный дефицит всего 2016 года, а еще будет восстановительный рост 3 квартала со значительным бюджетным дефицитом, 4 квартал с хорошо если умеренным бюджетным дефицитом.
Популисты побеждают и грозят исчерпанию ФНБ к концу года
Вроде российские власти готовились к новым президентским выборам в США и очередному падению цен на нефть. Реформы налогового законодательства, номинальный и реальный рост ВВП за 2017-19 годы дали в месяцы 1 квартала 2020 года дополнительные 200 млрд руб. доходов от внутреннего производства и 70 млрд руб доходов от импорта по сравнению с 2016 годом. Однако глубина нефтяного шока 2020 года, выраженная в недополученных бюджетных доходах, оказалась на 150 млрд руб. значительнее «дна» 2016 года. Суммарные бюджетные расходы выросли даже до начала коронакризиса в среднем за месяцы 1 квартала 2020 года по сравнению с месяцами 2016 года на 400 млрд руб. Прирост бюджетных расходов в 2016 году в среднем за месяц составил всего 65 млрд руб, включая всего 3 месячных пика плюсом по 15-200 млрд руб. к расходам 2015 года. Во 2 квартале 2020 года среднемесячный прирост бюджетных расходов превышал суммарный прирост расходов за весь 2016 год, а еще месяцы дефицита 3 и 4 кварталов.
Больший популизм в бюджетной политике 2020 года объяснялся неординарностью коронакризиса и карантина, «вертолётными деньгами» в США и активностью оппозиции. Хотя сравнение доходов федерального бюджета за май 2020 года к маю 2019 года, указывающие на спад внутреннего производства всего на 6-7%, не оправдывает столь значительного популизма. Идея «вертолётных денег» в США в преддверии президентских выборов, когда в среднем за каждый месяц 2 квартала 2020 года дополнительные расходы составляли годовой бюджетный дефицит, оказалась очень популярной среди российской оппозиции. Популизм во многом финансируется за счёт роста госдолга, и было бы неплохо спросить у самых ярых популистов об их готовности вложить в российские гособлигации личные сбережения хотя бы по несколько миллионов рублей.
Исследователь популизма Сергей Гуриев заразился махровым популизмом, юрист и налоговый оптимизатор Алексей Навальный стал больше всех понимать в социальной и бюджетной политике, ключевой соавтор пирамиды ГКО и дефолта 1998 года Сергей Алексашенко предложил вновь вернуться в 1990-е годы. Более того, в интервью в апреле 2020 года Сергей Алексашенко считал единственно возможным решением именно «вертолётные деньги» по американскому образцу, тогда как в конце мая 2020 года он уже указывал на отсутствие значимого эффекта от американских бюджетных стимулов для американского ВВП и угрозу бюджетного кризиса в США.
Перед моделированием возможного бюджетного кризиса в России по мотивам разразившегося популизма, следует представить упрощённые ошибочные выкладки популистов. Популисты считают, что правительство накопило достаточно денег в Фонде национального благосостояния на чёрный день, и этот чёрный день настал. Действительно, в самую острую стадию коронакризиса на 1 мая 2020 года ФНБ аккумулировал 12,4 трлн руб, включая ликвидную часть на 8,4 трлн руб. В 2016 году в самые сложные для бюджета месяцы тратилось порядка 0,5 трлн руб. на покрытие дефицита и за весь тот год дефицит составил 1,7 трлн руб без неясного декабрьского скачка и 2,9 трлн руб. с тем скачком. Поэтому популисты посчитали, что в условиях коронакризиса и его последствий вполне можно прожить за счет ФНБ почти три года.
Однако реальность 2020 года оказалась значительно сложнее 2016 года в части падения цен на нефть и бюджетных доходов, роста популизма и бюджетного дефицита, скорости расходования ФНБ. Бюджетный дефицит только апреля-мая-июня 2020 года составит без малого бюджетный дефицит всего 2016 года. Формально апрельский дефицит оказался близким к нулю, но без учета алхимии финансов с акциями Сбербанка дефицит превысил бы триллион рублей. Это означает использование только за один квартал 30% ликвидной части ФНБ, с прогнозом его почти полного исчерпания к концу 2020 года.
Более того, вирусологи и конспирологи пугают второй волной коронавируса осенью 2020 года, а также возможным системным финансовым кризисом в США из-за огромного роста бюджетного дефицита и государственного долга, вновь надувающегося пузыря на рынке акций. Следует напомнить про кризис 2008 года, у которого было целых три дна (февраль 2008 года, октябрь 2008 года и март 2009 года). Тогда среди финансистов был популярен афоризм: «Мы думали что опустились на самое дно, но снизу постучали». Теперь мало кто помнит, но у кризиса 1998 года также было также три дна (октябрь 1997 как точка отсчета, август 1998 года как самый острый период, сентябрь 2001 года как конец американского экономического цикла).
Вспомним бюджетные кризисы Горбачёва и Ельцина
В июне 2020 года у России ещё есть возможность свернуть с пути в полномасштабный бюджетный кризис образца 1998 года, но перед представлением этой возможности следует всё же кратко напомнить аспекты того кризиса, просто для сравнения с текущим коронакризисом. Ещё до самой острой фазы кризиса августа 1998 года среднемесячная задержка заработной платы составляла 9 месяцев, накопленный спад ВВП от позднесоветского уровня составлял 45%, с аналогичной величиной живших фактически за чертой бедности. В августе 1998 года правительство объявило мораторий на выплаты по ГКО, рубль за несколько витков девальвировал с 6 до 21 рубля за доллар, остановилась практически вся банковская система за исключением поддержанного эмиссией Сбербанка (который тогда был раз в 5 меньше относительно ВВП и крупнейших частных банков).
Как минимум сентябрь-октябрь 1998 года подавляющее большинство работников вообще не получало зарплату, просто из-за неработоспособности банков и невозможности проводить платежи. Без денег сидели не только работники среднего и малого бизнеса, более-менее перебивавшиеся наличными продажами, но и большинство работников нефтегазовых компаний, большинство врачей и учителей, пенсионеров. Платежный кризис был купирован только к февралю 1999 года и окончательно побежден лишь к концу 1999 года, проблемные банки стали поэтапно возвращать деньги вкладчикам лишь в начале 2000 года. Если нет возможности или желания покопаться в российской истории 1990-х гг., то можно обратиться к финансовому кризису на Украине 2015 года, который по своим последствиям для населения был проще российского кризиса 1998 года.
Популисты могут сказать, что текущий запас прочности велик, просто сравнивая средства в ФНБ с динамикой 2016 года, но история России знает примеры, как финансовая система уходила в разнос за год-три. В сентябре 1997 года правительство Черномырдина-Чубайса-Немцова считало себя победителями, поскольку благодаря ГКО сократило инфляцию и процентные ставки с 60 до 12% (в моменте даже до 7%), с ожиданием начала инвестиционного бума и восстановительного роста экономики. Однако грянул азиатский финансовый кризис, капиталы стали уходить с развивающихся рынков, ставки по ГКО вновь взлетели до 60%, наша страна с ГКО ещё 9 месяцев пирамидилась по примеру МММ и вошла в дефолтно-девальвационный август 1998 года.
Запас финансово-экономической прочности у России в 2020 году действительно больше 1997 года, но у СССР ко времени прихода Горбачева к власти запас прочности был еще больше. В 1985 году внешний долг СССР перед капиталистическими странами составлял всего 18 млрд дол и полностью покрывался золотым запасом, плюс небольшой долг перед социалистическими странами. Для сравнения, ВВП США в 1985 году был 4,3 трлн дол. и средняя цена дома 83 тыс.дол., а в 2019 году уже 21,4 трлн дол и 320 тыс.дол., что дает сопоставимость цен в 4,4 раза.
Если кто забыл, до политики Перестройки была провалена политика Ускорения, когда Горбачев решил последовать догматам рейганомики, увеличил многим советским гражданам заработную плату чтобы стимулировать спрос и производство товаров народного потребления. Горбачевское бюджетное стимулирование не сработало (прямо как трамповские коронакризисные вливания). Выросшие зарплаты обострили товарный дефицит, который пришлось затыкать экстренными займами в капиталистических стран.
Дефицит государственного бюджета СССР составил в 1989 и 1990 годах в среднем 10% ВВП, а в 1991 году уже 18% ВВП или 35% к суммарным бюджетным расходам, даже меньше дефицита в апреле-июне 2020 года. Внешний долг СССР практически с нулевого уровня 1985 года вырос к концу 1991 года до 132 млрд дол. - порядка 550 млрд дол. в ценах 2019 года или около совокупного внешнего государственного долга России, долга государственных и частных корпораций и банков в конце 2019 года.
Начиная с 1991 года Россия жила с выборочным дефолтом по внешнему долгу, принятому в наследство от СССР, с постоянными консультациями с международными финансовыми организациями и западными кредиторами. Затем Ельцин «наломал немало дров» в своей экономической и бюджетной политике, хотя бы вспоминая гайдаровские «один шаг вперёд, два шага назад» или сравнивая категорически более быстрый переход стран Восточной Европы к рыночной экономике по сравнению с Россией.
Векторы грамотной антикризисной бюджетной политики
Антикризная бюджетная политика России в 2008-09 и в 2014-16 годах дала как некоторый негатив для обычных граждан, но также и много положительного опыта, который пока во многом отставлен в сторону во время коронакризиса 2020 года. Основной положительный эффект тех кризисов заключался в удержании от сокращений зарплат рядовых граждан и некоторых негативных аспектах заморозки зарплат на фоне инфляционных всплесков. Основной упор в политике тогда был сделан на экономики по расходам бюджетов бюджетной системы, государственных предприятий и учреждений, прямо не сказывавшимися на рядовых работниках с невысокими зарплатами.
Урезались представительские, командировочные, корпоративы, бонусы, дивиденды, импортные закупки, целые департаменты «эффективных менеджеров» в штаб-квартирах. На год-два останавливались инвестиционные проекты, импорт оборудования, стройки, миллионы мигрантов возвращались в свои бывшие союзные республики. В кризисы 2008 и 2014 годов именно сектор гламура и кутежа вместе с мигрантами принимал на себя удар бюджетного кризиса, сохраняя занятость и зарплаты для подавляющего большинства обычных россиян. Рядовые бюджетники и пенсионеры, работники подавляющего большинства крупных и средних государственных и частных предприятий продолжали получать зарплату, пусть немного урезанную или замороженную.
В 2020 году популисты настаивают в первую очередь на бюджетной поддержке как раз малых предприятий из непродовольственной торговли, ресторанов, салонов красоты, туризма, а власти отдельных крупных городов в наименьшей степени ограничивали работу мигрантов в такси, ЖКХ, на стройке и продовольственной торговле. Оппозиционные популисты давят на власти и фактически раздувают бюджетный дефицит до уровня времен позднего Горбачёва, никак не на поддержку важных для большинства россиян и для экономической стабильности отраслей и предприятий.
Подавляющее большинство бюджетников, пенсионеров, рядовых рабочих и служащих хорошо если всего несколько раз в год посещают даже самый простой ресторан или торговый бутик, несколько раз за жизнь совершают туристические поездки. Если бюджетная антикризисная политика, фактически зависящая от популистов ютуба, продолжит идти в разнос аналогично апрелю-маю 2020 года, то через год придётся уже задерживать и урезать выплаты врачам, учителям, пенсионерам, рядовым рабочим и служащим аналогично 1990-м годам. Отрасли гламура и кутежа после снятия карантина просто увеличат свой теневой оборот или оборот под 4-6% налогов, не давая бюджету никакой отдачи от оказанной финансовой помощи, а большинству россиян все это придется расхлебывать.
За время после кризиса 2014-16 гг власти также «накопили жирок» в бюджетном секторе и у государственных предприятий, который должен быть основательно пересмотрен. Огромные расходы на благоустройство и плитку явно не уместны во время кризиса и оказывают отрицательное воздействие своим удручающим качеством на долгосрочную бюджетную стабильность и экономический рост. Стал ещё более обязательным и внушительным текущий и капитальный ремонт у бюджетных учреждений и государственных предприятий, определяемый неясными целями государственной политики.
В штатах и реальной работе государственного сектора стала еще более актуальной известная русская пословица «семеро с ложкой – один с сошкой», когда до конкретных рядовых исполнителей «на земле» доходит всего 10-20% от общих сумм бюджетных субсидий или внебюджетных доходов. В бюджетных учреждениях и на государственных предприятиях увеличилось расслоение по фактическим зарплатам между руководителями разного звена и рядовыми сотрудниками, врачами, учителями, и именно неоправданно высокие зарплаты должны быть хотя бы временно сокращены во время кризиса.
Кризис традиционно является временем объективного пересмотра задач, процессов, бизнес-планов, а заливание экономики деньгами просто откладывает такие пересмотры. В науке и высшем образовании последние годы фетишировали в качестве целей развития международные рейтинги и наукометрию, выделяя на них огромные деньги, и вроде уже зазвучали из уст министра Фалькова слова о пересмотре этих целей и расходов. В правоохранительной деятельности, в медицине и в образовании резко возрос объём различной документации, на ведение которой рядовые полицейские, врачи и учителя тратят все больше своего рабочего времени, а о регуляторной гильотине в этой части власти даже не говорят. Герман Греф и Дмитрий Рогозин часто «отжигают» очень далеко от конкретики возглавляемых ими государственных предприятий, создавая впечатления маскировки словоблудием отсутствия реальных успехов и реального вклада в экономический рост. ОАК и ОСК погрязли в бесконечных корпоративных перетрясках в стиле ельцинского «не так сидим» или басни Крылова аналогичного смысла.
Развитие наших крупных городов идёт по пути опережающего роста торговли, ресторанов, туризма с минимизацией для них налогов при стагнации более важных для долгосрочного роста промышленности и строительства. Крупные города вытягивают всё больше толковых людей из реально производящей глубинки, мы стали ещё больше времени терять в пробках на дорогах, а инфраструктурные проекты стали еще более дорогими и иллюзорными. Теневая занятость по-прежнему остается значительной, от 20 до 35% по разным измерениям, и как бы изменился наш бюджетный ландшафт при реальном использовании в контроле теневой занятости коронавирусных решений контроля самоизоляции. Антиоффшорная компания, громогласно звучавшая в кризис 2014 года, так и не доведена до значимых результатов - процентные расходы по внешнему долгу (точнее схемы минимизации налогов) по прежнему в разы превышают критически важный товарный импорт, даже в кризисные апрель-май 2020 года. Государство пока так и не научилось сопоставлять по своим разрозненным базам данных доходы, крупные расходы и имущество своих граждан для быстрого определения реально нуждающихся в бюджетной поддержке, вынуждено выплачивать деньги всем семьям с детьми от реально бедных до вполне состоятельных.
Таким образом, вполне ещё есть возможность и решения не только избежать бюджетного кризиса образца 1990-х годов и длительной негативной динамики, но и создать основу для устойчивого опережающего экономического развития. Пока же бюджетная политика России больше похожа на кутёж на немногие деньги, с трудом сбережённые за несколько лет напряжённой работы не очень обеспеченной семьи или городка, в преддверии возможных, ещё больших трудностей. На кутёж, навеянный бездумным подражательством кажущимися более богатыми Соединенными Штатами с монополией у их элит над глобальной денежной машиной, торговлей, компьютерными технологиями, чего у нас нет и в ближайшее время не будет. Как показывает история нашей страны и многих других стран, только реальный бюджетный кризис отрезвляет политиков и побуждает к действиям. Очень хочется надеяться, что первыми с посткризисным похмельем «вертолётных денег» столкнутся США, а у России будет полгода-год на необходимые решения.
