Каждый год международные финансовые и гуманитарные организации и отдельные страны направляют миллионы долларов помощи в страны Центральной Азии (ЦА). В период 1991– 2018 гг. ее совокупный объем составил 24.9 млрд долл. Несмотря на это, ЦА остается одним из самых неразвитых, бедных и наименее экономически интегрированных в мировую экономику регионов. По данным Всемирного банка, более 20 млн человек в ЦА живут всего лишь на 6.85 долл. в день. Коррупция процветает, и, согласно индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) за 2019 г., в среднем страны региона набрали 26.6 балла из максимальных 100, что значительно меньше глобального среднего показателя – 43 балла. Более того, все пять стран ЦА имеют крайне низкие позиции в международных индексах демократии и прав человека, считаются регионом со сложной средой для становления демократии. При сопоставлении размеров иностранной помощи и экономических показателей региона возникает вопрос: насколько эта помощь, направленная в страны ЦА, оказывает благоприятное влияние на их экономическое и политическое развитие? Данное исследование проводит параллели между донорской помощью и теорией зависимости. Хотя теория зависимости – не новое направление в экономической науке, она не потеряла свою актуальность, особенно в ее связи с международной помощью развитию. В нынешних условиях международная помощь используется как инструмент управления и подчинения стран Третьего мира. Примеры разных стран показывают, что донорская помощь в большинстве случаев обогащает развитые государства, создавая в них дополнительные рабочие места и способствуя повышению спроса на их товары и услуги.
Во многих исследованиях по странам Африки и Латинской Америки выявлена четкая связь между теорией зависимости и международной помощью развитию. Однако если эти регионы имеют довольно протяженную историю получения такой помощи, то страны ЦА получили доступ к ней сравнительно недавно, после развала Советского Союза. Некоторые игроки, выступающие сегодня крупнейшими донорами, в частности Китай, в 1990-х годах практически отсутствовали в данном регионе. Соответственно, в научных кругах не уделяли должного внимания этому вопросу. Проанализируем роль и влияние международной помощи на страны ЦА с акцентом на Кыргызстан и Таджикистан, исходя из теории зависимости.
ИНОСТРАННАЯ ПОМОЩЬ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Согласно С. Стивенсону, современная концепция иностранной помощи возникла после Второй мировой войны, когда в рамках Плана Маршалла было выделено, по разным данным, от 15 млрд до 17.5 млрд долл. для стран Европы на восстановление разрушенной экономики. Успех Плана в перенаправлении ресурсов из США в Европу убедил многих западных лидеров в том, что передача финансовых и технологических ресурсов может помочь также и странам Азии и Африки, способствуя их экономическому развитию и борьбе с бедностью, что составляет ядро теории модернизации, о которой речь пойдет ниже. С тех пор международная, или иностранная, помощь превратилась в устойчивый феномен мировой экономики. Еще в 1969 г. в докладе “Партнеры по развитию”, подготовленном Комиссией по международному развитию под руководством бывшего премьер-министра Канады Л.Б. Пирсона, было отмечено, что основная цель международной помощи – сократить и устранить неравенство между богатыми и бедными, привилегированными и менее привилегированными странами. И сейчас в докладах и официальных заявлениях стран-доноров настойчиво подчеркивается, что помощь предоставляется по гуманистическим и альтруистическим соображениям. Однако все больше примеров того, что за этой деятельностью стоят скрытые интересы и мотивы страндоноров. Если в период холодной войны помощь со стороны США и Советского Союза использовалась как инструмент расширения влияния того или иного лагеря, то сейчас доноры имеют большой спектр интересов в развивающихся странах.
В нынешних реалиях иностранная помощь выполняет вполне определенные функции, в частности служит знаком дипломатического одобрения, инструментом укрепления отношений между военными союзниками или вознаграждением правительству страны-получателя за желаемое поведение. Помощь может предоставляться для строительства инфраструктуры, необходимой для добычи природных ресурсов в странах-получателях и их дальнейшего использования в странах-донорах. Самой частой является официальная помощь в целях развития (ОПР), предоставляемая для содействия развитию и борьбы с бедностью. В соответствии с интерпретацией ОЭСР официальная помощь в целях развития – это гранты и кредиты, предоставленные (на льготных условиях, за вычетом погашения основной суммы долга) развивающимся странам напрямую на основе двустороннего соглашения или через международные институты, такие как ООН, Всемирный банк или Международный валютный фонд
ТЕОРИЯ ЗАВИСИМОСТИ И МЕЖДУНАРОДНАЯ ПОМОЩЬ
В научных кругах обсуждаются аргументы “за” и “против” роли и влияния иностранной помощи на страны-получатели. Дж. Сакс рассматривает ее как катализатор экономического роста и развития, а У. Истерли, наоборот, утверждает, что она сдерживает экономический рост стран-получателей, поддерживая и усугубляя их зависимость от доноров. Противники ОПР связывают ее с теорией зависимости, которая была сформулирована в 1950-х годах. Тогда директор Экономической комиссии ООН для Латинской Америки Р. Пребиш и его коллеги отметили феномен, при котором экономический рост в развитых государствах сочетается с обеднением стран с низким уровнем дохода. Теория основана на том, что природные и человеческие ресурсы бедных стран эксплуатируются для обогащения богатых держав, что в конечном счете ухудшает в первых социально-экономическую и политическую ситуацию.
Теория зависимости стала противовесом теории модернизации, согласно которой для всех стран характерна одна и та же линейная траектория развития. Иначе говоря, утверждалось, что менее развитые страны проходят через те же этапы, которые проходили развитые государства, и что экономическое благосостояние и рост последних непременно способствуют тому же в бедных странах. Адепты теории модернизации утверждали, что развитые государства предоставляют развивающимся странам разного рода поддержку, включая инвестиции, технологии и квалифицированный труд, чтобы вывести их на траекторию экономического роста. Сторонники теории зависимости считают, что развитие государств уникально и необходимо учитывать особенности, контекст и структуру экономики и политики каждого из них. Экономисты по-разному описывают указанную зависимость. Так, чилийский экономист О. Сункель определяет ее как зависимость стратегии национального развития государства от внешнего влияния. Согласно бразильскому экономисту Т. Дос Сантосу, зависимость – условие, которое формирует такую структуру мировой экономики, которая способствует благополучию одних стран в ущерб другим, ограничивая возможности развития более бедных и неразвитых. Существуют и другие подходы. Так, зимбабвийский исследователь И. Кабонга указывает, что зависимость – это международная система, где существуют два типа государств: доминирующие/зависимые, ядро/периферия или метрополия/спутник. Страны ОЭСР обогащаются за счет эксплуатации ресурсов периферии – Латинской Америки, Азии, Африки. Американский экономист В. Фераро отмечает, что экономическая деятельность богатых государств осуществляется при содействии внешних сил, таких как транснациональные корпорации, финансовая помощь, мировые рынки, коммуникационные и другие средства, посредством которых эти страны реализуют свои интересы за рубежом.
В научной литературе описаны случаи, когда иностранная помощь в конце концов оказывает положительное влияние больше на доноров, нежели на ее адресатов. В большинстве случаев ОПР предоставляется бедным странам на условиях, которые благоприятны прежде всего для стран-доноров и международных институтов. К примеру, в 2005 г. Агентство США по международному развитию выделило Зимбабве 15 млрд долл. в рамках Президентской программы по экстренной помощи в борьбе со СПИДом (PEPFAR). Наряду с Зимбабве такую помощь получили еще 14 африканских стран. Однако она предоставлялась на особо оговоренных условиях. В частности, неправительственные организации, которые играли посредническую роль в осуществлении этих проектов, нанимали экспатов, которым платили баснословные зарплаты, а в итоге деньги рекой текли обратно в американскую экономику. Другим условием служит открытие рынков стран-получателей для компаний стран-доноров. Нидерландский исследователь Д. Согге утверждает, что на каждый американский доллар, направленный в африканские страны, экономика стран-доноров получила 14 долл. прибыли за счет различных торговых преференций.
Сейчас основная заявленная цель иностранной помощи в рамках Целей развития тысячелетия ООН – снижение бедности и неравенства. Однако ряд исследований, посвященных корреляции уровня бедности и иностранной помощи, показывает, что ОПР не оказывает позитивного влияния на бедные слои населения. Бывший президент Всемирного банка Дж. Вулфенсон заявляет, что основными причинами неэффективности ОПР являются коррупция, непродуманность стратегии и слабость государственного управления. Однако неэффективность внешней помощи вызвана не только этим, но также обусловленностью этой помощи, ее неверным распределением и несовпадением интересов доноров с заявленной целью сокращения бедности.
Иностранная помощь направляется на строительство строго определенных инфраструктурных объектов – дорог, мостов, гидроэлектростанций, заводов по производству и обработке сырья и природных ресурсов. Страны-получатели не имеют технологических и людских ресурсов, чтобы осуществить масштабные проекты, и нанимают для этих целей компании из развитых стран, в основном из стран-доноров. В результате капитал перетекает обратно в их экономику. По данным Европейской сети по проблемам задолженности и развития, в 2016 г. в трех самых крупных странах-донорах – США, Австралии и Великобритании – доля контрактов, заключенных с отечественными фирмами, составила не менее 90%. Когда в 2010 г. в Гаити произошло разрушительное землетрясение, Агентство США по международному развитию выделило 1.38 млрд долл. для восстановительных мероприятий. Из них только 0.9% было направлено непосредственно в местные организации, в то время как 56.6% средств досталось американским фирмам.
Британский экономист и Нобелевский лауреат А. Дитон отмечает: “Я пришел к убеждению, что в большинстве случаев внешняя помощь причиняет больше вреда, нежели пользы”. О негативных последствиях ОПР также пишут П. Коллиер и Д. Доллар, П. Коллиер и А. Хоффлер, Х. Хансен и Ф. Тарп, Дж. Хадсон и П. Мосли. М. Клеменс и С. Раделет в рамках своего исследования выделяют тот факт, что, когда объем иностранной помощи достигает уровня 15–45% ВВП страны-получателя, ее способность эффективно распределять и использовать полученные средства резко снижается. Льготные кредиты и гранты, являющиеся частью ОПР, обычно имеют непомерные процентные ставки, что в итоге толкает развивающиеся страны в долговую яму. Один из ярких примеров – Ливан. За период 1993–2012 гг. страна получила 170 млрд долл. помощи извне. Это заметно больше, чем получила Европа по Плану Маршалла (пакет помощи по Плану Маршалла – 15 млрд долл. – в ценах 2012 г. составлял 142 млрд долл.). Однако страна сейчас переживает один из худших экономических кризисов за всю свою историю, длящийся уже не первый год. В 2020 г. соотношение долга и ВВП составляло 194%, что превратило Ливан в страну с наибольшей задолженностью в мире.
Иностранная помощь, декларируемая цель которой состоит в улучшении качества экономических и политических институтов, проведении институциональных реформ, обеспечении верховенства закона, содействии демократическому управлению и соответствующим преобразованиям, в конечном счете усиливает проблемы коррупции и авторитаризма в развивающихся странах. Целый ряд эмпирических исследований показывает, что чем больше финансовой помощи получает страна, тем хуже в ней качество политических институтов и выше уровень коррупции. Это показано в работах C. Кнака, Д. Браутигама, А. Алесины и Б. Ведера, С. Асонгу и др. на основе анализа большого числа государств, получающих ОПР. Иностранная помощь, переданная автократическим режимам, служит дополнительным финансовым ресурсом для чиновников, мало заинтересованных в проведении политических и экономических реформ. Получаемые средства лишь позволяют им приобретать многочисленные льготы и выгоды в виде надбавок к зарплате, роскошных домов и автомобилей.
Государство Сомали – один из самых крупных получателей иностранной помощи. С 1991 г. страна получила более 55 млрд долл., но при этом остается одной из самых бедных и, пожалуй, самой коррумпированной страной в мире. В 2018 г. Сомали занимала последнее 180-е место в Индексе восприятия коррупции. Так, в своем докладе Группа наблюдателей ООН по Сомали и Эритрее (SEMG) отметила, что 70% предоставленной помощи за период 2009– 2010 гг. было фактически расхищено. По данным Американского института предпринимательства, 18 млн долл., выделенных Европейским союзом, Саудовской Аравией и ООН, просто исчезли: соответствующая сумма даже не прошла через счет казначейства в Центральном банке. Колоссальная сумма в размере 33 млрд долл., предоставленная Филиппинам в 1966–1986 гг. для борьбы с бедностью, в итоге оказалась на банковском счету президента страны Ф. Маркоса, что усугубило критическую экономическую ситуацию и значительно увеличило число людей, находящихся за чертой бедности.
Донорская помощь, превратившаяся в обыденное явление в бедных странах, – это не лекарство от политических и экономических проблем. Наоборот, для многих она создает дополнительные сложности, являясь, по сути, частью колониальной и неоколониальной культуры. Свежие примеры тому дают беднейшие страны Центральной Азии – Кыргызстан и Таджикистан.
ЦЕНТРАЛЬНОАЗИАТСКИЕ СТРАНЫ: ЗАВИСИМОСТЬ ОТ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОМОЩИ
Все государства Центрально-Азиатского региона так или иначе зависят от иностранной помощи. Однако Кыргызстан и Таджикистан дают наиболее зримые доказательства связи между теорией зависимости и международной помощью развитию. В настоящее время основным донором этих стран выступает Китай. Предоставляя гранты и льготные кредиты, Пекин ставит жесткие условия: получатели обязуются использовать только китайские оборудование и технику для строительства инфраструктурных проектов, даже привлекать рабочую силу только из Китая.
Кыргызстан является крупнейшим получателем ОПР в регионе. С момента приобретения независимости и до 2018 г. страна получила 8.1 млрд долл. На долю иностранных льготных кредитов пришлось 72%, на долю грантов – 28% всей суммы. По состоянию на 2022 г. страна задолжала более 4 млрд долл. мировым финансовым институтам и отдельным государствам. На долю Китая приходится 40% общей суммы, далее следуют Япония, Германия, Турция и Россия. Внешний долг, составляющий почти 49% ВВП, складывается из 230 кредитов, из которых 98% получено на льготных условиях с процентной ставкой 0.1–2.0% и сроком погашения до 40 лет. Льготные кредиты направляются на строительство инфраструктурных объектов – гидроэлектростанций, железнодорожной системы, газопроводов, автомагистралей. И. Веркер отмечал, что помощь развитию только усиливает конфликт за ограниченные государственные ресурсы, нарушая политическое равновесие. Действительно, несмотря на огромную иностранную помощь, Кыргызстан экономически и политически нестабилен. После обретения независимости там сменилось пять президентов (причем смены власти в 2005 и 2010 гг. произошли неконституционным путем), трансформация и реформы политической структуры происходят медленно, а борьба за власть стала обыденным фактом. Коррупция остается одним из самых распространенных явлений. Ущерб от нее оценивается в размере около 70 млн долл. ежегодно, а иностранная помощь лишь усугубляет проблему. В интервью новостному агентству Eurasianet международные эксперты, участвующие в проекте упрощения правил торговли, признали, что “чиновники тратили время на сдерживание проведения реформ в торговле и одновременно договаривались о выкачивании денег через субподряды и зарплаты. Прошли годы, а результата по-прежнему нет”.
Кроме грантов Кыргызстан получает колоссальные суммы в форме льготных кредитов. Крупнейшим кредитором является Экспортно-импортный банк КНР (Эксимбанк), страна задолжала ему 1.7 млрд долл. по состоянию на 2022 г. На обслуживание долга в среднем ежегодно тратится 200–300 млн долл. В 2023 г. выплаты по внешней задолженности составили 344 млн долл., а в 2025 г. Кыргызстан за якобы льготные кредиты должен будет выплатить 430 млн долл. В политических кругах осознают критичность ситуации, и недавнее резонансное заявление нынешнего президента С. Жапарова это подтверждает. Он отметил, что при неспособности выполнить свои обязательства по кредитам страна рискует потерять ряд стратегических активов, в том числе электростанции, линии электропередач и альтернативную трассу “Север–Юг”. Иностранная помощь не только ввергла Кыргызстан в долговую яму, но и усилила проблемы коррупции. Самые крупные кредиты пришлись на период президентства А. Атамбаева. После свержения он был приговорен к 11 годам лишения свободы по делу о коррупции. Наряду с президентом по этому делу были арестованы бывший премьер-министр С. Исаков и несколько высокопоставленных чиновников, ответственных за осуществление инфраструктурных проектов, финансируемых за счет льготных кредитов. С одной стороны, огромные долговые обязательства ставят экономическую и политическую устойчивость в стране под угрозу, а с другой – делают Кыргызстан зависимым от интересов внешних игроков. Э. Джураев описывает ситуацию в Кыргызстане как культурную особенность внешней политики страны, называя ее “dependency-as-supplicancy” (зависимость от милостыни).
Таджикистан – второй по величине получатель иностранной помощи в регионе с ее общим объемом 5.9 млрд долл. В 2022 г. его внешний долг составил 3.3 млрд долл., 60% этой суммы страна должна выплатить китайскому Эксимбанку. Учитывая размеры экономики (ВВП по состоянию на 2022 г. составлял всего лишь 8.7 млрд долл.), очевидно, что страна не способна выполнить свои долговые обязательства. Можно констатировать, что, толкая Таджикистан в долговую яму, Пекин использует для получения доступа к его природным ресурсам ту же схему, что и для Кыргызстана.
Темпы возврата средств остаются низкими, особенно в последние годы. Для смягчения проблемы Таджикистану приходится искать способы, которые фактически подрывают его суверенитет и территориальную целостность. Во-первых, в обмен на списание долгов в 2011 г. в процессе демаркации пришлось уступить Китаю 1.158 км2 территории в отдаленном горном массиве Памира, что больше территории Сингапура (0.77% всей территории Таджикистана). Во-вторых, в 2017 г. Душанбе позволил открыть китайскую военную базу в Горно-Бадахшанском автономном округе. В-третьих, в 2019 г. Таджикистан, неспособный погасить задолженность за строительство дорогостоящей электростанции, предоставил Китаю права на исследование месторождений и добычу золота на месторождениях “Восточная Дуоба” и “Верхний Кумарг”. Пекин утверждает, что предоставленная помощь и кредиты не имеют под собой политических мотивов. Однако, сознавая свою зависимость, Таджикистан энергично поддерживает инициативы китайской делегации в ООН. Главное же: пользуясь неспособностью Кыргызстана и Таджикистана вовремя и сполна гасить коммерческие долги, Китай получает доступ к их природным ресурсам.
РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ
Эксперты и экономисты из стран-доноров настаивают, что иностранная помощь содействует росту и развитию развивающихся стран. Примеры Кыргызстана и Таджикистана доказывают обратное: средства, предоставляемые якобы в качестве жеста доброй воли, в конце концов способствуют политической и экономической зависимости. Официальные представители КНР заверяют, что международная помощь направляется в страны Центральной Азии исключительно с благими намерениями: снизить уровень бедности в регионе, улучшить доступ к важнейшим услугам, таким как энергоснабжение, транспорт и дороги. Однако индийские исследователи С. Бали и С. Арора, изучая деятельность Китая в Центральной Азии, показали, что, хотя отношения Пекина со странами региона осуществляются под лозунгом содействия развитию, по сути, происходит формирование зависимости стран региона от КНР.
В китайской донорской помощи присутствуют все характеристики, выявленные теорией зависимости: 1) при предоставлении льготных кредитов на инфраструктурные проекты в Кыргызстане и Таджикистане средства остаются на балансе китайского Эксимбанка, пока тендер не будет завершен. Обычно его выигрывают китайские компании, между которыми распределяются соответствующие суммы. Более того, льготные кредиты предоставляются с условием, что 50% закупок, включая оборудование, материалы, технологии и услуги, должно осуществляться из Китая; 2) предоставляя льготные кредиты в горнодобывающем секторе, Китай применяет схему, известную как “ангольская модель”, согласно которой кредиты погашаются природными ресурсами. Китай не скрывает свою заинтересованность в природных ресурсах стран Центральной Азии – включая казахстанские нефть, уран и медь, туркменский и узбекский газ, кыргызское золото и таджикскую гидроэнергетику и алюминий. Неудивительно, что основная часть китайской помощи развитию и льготных кредитов нацелена на добывающую и энергетическую отрасли.
Активность Китая как донора помощи развитию в Центральной Азии – относительно новое явление. Тем не менее Пекин уже предоставил региону миллиарды долларов, привязав к себе его в экономическом и политическом смысле. В будущем зависимость будет только расти, что может стать источником потенциальных угроз для территориальной целостности и независимости стран региона. Чтобы детально понять политические, экономические и социальные последствия иностранной помощи в Центральной Азии, необходим всесторонний анализ ее эффективности и последствий, в том числе с использованием эконометрических моделей.
Захаров Александр Николаевич - доктор экономических наук, профессор. Всероссийская академия внешней торговли Минэкономразвития России
Рахимзода Мухайёи Асомидин – докторант. Университет Корвинуса, Венгрия, Будапешт,
Источник: журнал «Мировая экономика и международные отношения» № 8 2024
