События последних десятилетий свидетельствуют, что международная торговля энергоресурсами в кризисных ситуациях становится полем политической борьбы между государствами и уже не ограничивается рамками коммерческой конкуренции. Вопрос о поставках углеводородного сырья приобрёл ярко выраженный политизированный характер в период ближневосточного кризиса полвека назад, когда страны ОПЕК договорились не продавать нефть США и ряду других западных держав, которые поддержали Израиль в арабо-израильской войне 1973 года. Политизация энергетической проблематики продолжилась в начале 1980-х годов, когда администрация Р. Рейгана пыталась заблокировать сооружение магистральных газопроводов из Сибири в Западную Европу. Однако тогда экономические интересы европейских участников трансконтинентальной сделки взяли вверх над угрозой американских санкций – союзники США, несмотря на предостережение Вашингтона и наложенные на ряд компаний большие штрафы, всё-таки поставили Советскому Союзу необходимое оборудование и технологии для реализации этого мегапроекта. В 1990-е годы и в начале нынешнего века Россия и США рассматривали двустороннее взаимодействие как ценный внешнеполитический актив. Однако и в тот период острое соперничество между ними в сфере энергетической геополитики не прекращалось, несмотря на завершение холодной войны. Как и сейчас, главным плацдармом в том противоборстве была Европа. Вашингтон предпринимал целенаправленные шаги, чтобы помешать осуществлению российских трубопроводных проектов по увеличению экспорта нефти и газа из РФ в европейские государства. В Госдепартаменте была учреждена должность специального координатора высокого уровня, который курировал мероприятия, направленные на продвижение в противовес и в обход России альтернативных проектов с участием постсоветских государств, обладающих богатыми запасами энергоресурсов (Азербайджана, Казахстана, Туркменистана). Цель была очевидна – ограничить источники поступления доходов в бюджет российского государства, помешать освобождению РФ от финансово-экономического, а значит, и политического влияния США. Стратегия национальной безопасности, обнародованная Белым домом в октябре 2022 года, прогнозирует рост международной напряжённости, и одним из драйверов этого процесса названо соперничество между государствами за ресурсы и преимущества в сфере энергетики. США обвиняют Россию в провоцировании глобального кризиса на рынке энергоресурсов и критикуют ОПЕК за то, что своей политикой в сфере поставок нефти она усиливает этот кризис. Укрепление энергетической стабильности администрация Дж. Байдена включила в перечень задач американской политики на Ближнем Востоке. На практике такая «стабильность» подразумевает поддержание мировых цен на уровне, благоприятном для экономики США. Торговля углеводородным сырьём часто становилась одним из ключевых объектов американских ограничений. Вашингтон применял санкции против нефтегазовой отрасли и экспорта углеводородов России, Ирана, Ирака, Ливии, Венесуэлы. Сегодня международная торговля энергоресурсами и проблема энергетической безопасности вновь оказались на острие дискурса в мировой политике в связи с беспрецедентным санкционным давлением Запада на РФ. США и ЕС стремятся сформировать глобальный фронт против российского энергетического экспорта и сырьевых отраслей, рассматривая их как одну из опор российской экономики, которую они стремятся во что бы то ни стало подорвать.
Изменение баланса углеводородных ресурсов в США: геоэкономические последствия
До недавнего времени у США не было избыточных энергоресурсов для массированного энергетического экспорта в Европу. Согласно данным американской статистики, в середине 1980-х годов добыча газа в Соединённых Штатах падала, в 1990-е годы она стабилизировалась примерно на уровне 520–540 млрд кубометров в год. С 2006 г. наблюдается рост производства газа, который ускорился в последние несколько лет. В 1990 г. газодобыча составила 526 млрд кубометров, в 2000 г. – около 570 млрд кубометров, а в 2021 г. приблизилась к 1 трлн кубометров. За последние 15 лет сокращения, и то очень незначительные и кратковременные, были зафиксированы лишь дважды – в 2016 и 2020 годах. По данным американского Минэнерго, в декабре 2021 г. США произвели 7,7 млн т сжиженного природного газа и впервые в истории вышли на первое место в мире по данному показателю. Согласно прогнозам этого ведомства, если все одобренные проекты будут завершены, производство СПГ к 2026 году увеличится на 40%. Добыча нефти снижалась в США в течение нескольких десятилетий подряд: суточное производство упало с 9,6 млн баррелей в 1970 г. до 5,0 млн баррелей в 2008 г., что вело к возрастающей зависимости Соединённых Штатов от нефтяных поставок из-за рубежа, прежде всего с Ближнего Востока. В начале 2000-х годов президент Дж. Буш-младший, выражая обеспокоенность этой тревожной тенденцией, в одном из посланий «О положении страны» обозначил в качестве национальной стратегической цели сокращение зависимости США от нефтяного импорта. Лишь с революцией в технологиях извлечения сланцевой нефти и газа, которая произошла в президентство Б. Обамы, Соединённые Штаты смогли переломить негативный тренд: в 2015 г. нефтедобыча превысила 9 млн баррелей в день, в 2021 г. – 11,2 млн баррелей4. В 2021 году США поставили на зарубежные рынки более 1 млрд баррелей нефти на 69,3 млрд долларов. Существенное улучшение ситуации с обеспеченностью собственными энергоресурсами повлекло не только экономические, но и серьёзные политические последствия. Как замечает американский политолог М. Клэр, «избыточное производство нефти стало стратегическим активом – средством продвижения американских интересов в мировой геополитике. Представление о том, что изобилие сланцевой нефти усиливает международные позиции США, господствовало до самого конца правления Обамы, и оно продолжает вдохновлять американскую стратегическую мысль по сей день. Вашингтон особенно активно использовал это преимущество в попытках побудить европейцев уменьшить свою зависимость от российских углеводородов». И республиканцы, и демократы в Конгрессе в последние годы были просто одержимы идеей освободить европейских союзников из российского «энергетического плена». Подобные замыслы вынашивались американскими стратегами задолго до конфликта на Украине, а обострившаяся конфронтация с Россией только усилило это стремление.
США рассматривают укрепление своих позиций в энергетической сфере как неотъемлемую часть промышленной стратегии, стимулирования экономического роста и обеспечения национальной безопасности. Хотя демократы являются поборниками ускоренного развития «зелёных» технологий, администрация Дж. Байдена активно работает и в сфере международной углеводородной энергетики, где её подход во многом определяется мотивами, связанными с экспансией американского энергетического экспорта и стремлением потеснить Россию на сырьевых рынках. Согласно данным американского Минторга, в январе-сентябре 2022 г. США значительно нарастили экспорт углеводородов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года: по СПГ – на 28,2%, по нефти – на 43,4%, мазуту – почти на 50%, углю – более чем на 40%. За указанные девять месяцев нефтяной экспорт увеличился на 151,6 млн баррелей по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. По данным Минэнерго США, первое полугодие 2022 г. оказалось рекордным по объёму экспорта нефтепродуктов – около 6 млн баррелей в день. Однако вопреки прогнозам, поставки этой продукции в Европу, за исключением жидкого пропана, сократились – на 71 тыс. баррелей в день, а в Латинскую Америку возросли более чем на 1 млн баррелей. Ожидается, что с вступлением в силу западных санкций, устанавливающих потолок цен на импорт российской нефти (с 5 декабря 2022 г.) и некоторых видов нефтепродуктов (с 5 февраля 2023 г.), заметно увеличатся продажи американского сырья для нефтехимической отрасли Европы. 9 Между тем, США по-прежнему закупают значительный объём нефти: за январь-сентябрь 2022 г. нефтяной импорт по физическому объёму вырос незначительно, но в стоимостном выражении довольно внушительно – почти на 60 млрд долл., что связано с повышением мировых цен. Канада занимает лидирующее место по поставкам нефти на американский рынок (120–130 млн баррелей в месяц), намного опережая идущую на втором месте Саудовскую Аравию (около 12,1 млн баррелей в месяц). Поставщиками нефти в США являются также Ирак, Кувейт, Ливия, Эквадор и ряд стран Африки, но объёмы их продаж сравнительно невелики. Российская нефть ещё с марта 2022 г. находится под американскими санкциями, которые перекрыли её поступление в США.
Конфликт вокруг Украины высветил три приоритета современной американской энергетической политики: во-первых, обеспечение поставок необходимых сортов нефти в страну в ситуации международной турбулентности – отсюда попытки договориться с Венесуэлой и производителями из Западной Африки; во-вторых, предотвращение дефицита углеводородов или сокращения их предложения на мировом рынке, чтобы избежать скачка цен на сырую нефть и автомобильное топливо в США – отсюда попытки договориться с Саудовской Аравией об увеличении её нефтяного экспорта; в-третьих, расширение международной экспансии американских производителей нефти и газа – отсюда политические манёвры и санкционные меры, направленные на вытеснение России с европейского энергетического рынка. В 2022 г. возросла активность американской «нефтяной дипломатии» на Ближнем Востоке. В июле президент Дж. Байден провёл переговоры в Эр-Рияде, убеждая саудовскую сторону нарастить поставки нефти на мировой рынок. В ответ на призыв Вашингтона к ближневосточным странам увеличить экспорт энергоресурсов, чтобы компенсировать ожидаемое сокращение предложения российского сырья, монархии Персидского залива согласились на весьма скромные меры, демонстрируя нежелание разрывать сотрудничество с Россией и нарушать договорённости в рамках «ОПЕК плюс». Более того, в августе Саудовская Аравия сократила продажу нефти в США более чем на 2 млн баррелей по сравнению с июлем. Объявленное в начале октября решение «ОПЕК плюс» снизить суточное производство нефти на 2 млн баррелей в 2023 г. было воспринято Вашингтоном как откровенный вызов американским интересам. Введённые Западом ограничения в отношении российской нефти и газа стали одним из факторов, провоцирующих рецессию в США и Европе. Рост поставок американского СПГ в Европу, где сложилась привлекательная ценовая конъюнктура, привёл к сокращению предложения этого сырья на внутреннем рынке и повышению цен в США. В феврале прошлого года группа сенаторов направила письмо министру энергетики Дж. Грэнхольм, призывая администрацию принять неотложные меры, «чтобы ограничить экспорт американского природного газа и изучить его влияние на внутренние цены на электроэнергию, учитывая резкий рост затрат семей по всей стране на электроснабжение и отопление». В письме отмечается, что примерно половина американских семей зависит от газа для обогрева своей жилплощади, а это сырье во всё большем объёме направляется на экспорт, создавая его дефицит для внутреннего потребления. В своём обращении сенаторы подчеркнули, что, хотя при формировании экспортной политики по СПГ учитываются состояние глобальных и региональных рынков, а также геополитические факторы, включая предоставление дополнительного объёма газа Европе, всё это не отменяет необходимости учитывать влияние роста газового экспорта на повышение расходов американцев. Они призвали Минэнерго приостановить выдачу лицензий на экспорт СПГ, пока не будет разработан план, обеспечивающий доступную стоимость газа для американских семей. Проблема диспропорций в энергобалансе сохранила свою актуальность и осенью 2022 года. Цена на газ в Европе, хотя и снизилась по сравнению с пиковыми значениями, зафиксированными весной, всё равно в несколько раз выше, чем в США, поэтому у американских производителей СПГ сохраняется сильная мотивация продавать сырьё в Европу. Ещё в июле губернаторы северо-восточных штатов предупредили Белый дом об угрозе резкого скачка цен на газ предстоящей зимой в результате его дефицита на внутреннем рынке из-за растущего экспорта. Они направили Дж. Грэнхольм письмо, в котором, упомянув об обещании президента Дж. Байдена помочь Европе снизить зависимость от российского газа, призвали администрацию оказать помощь в снабжении газом регионы Новой Англии. Губернаторы Коннектикута, Массачусетса, Мэн, Нью-Хемпшира, Род-Айленда и Вермонта попросили правительство гарантировать поставки в эти штаты СПГ с терминалов, расположенных на побережье Мексиканского залива. Глава Минэнерго в ответном письме пообещала, что администрация готова использовать все имеющиеся средства, чтобы оперативно реагировать на возможные перебои с газоснабжением и скачками цен. Однако против ограничений на экспорт углеводородного сырья выступают деловые круги, тесно связанные с нефтегазовой отраслью. Американская торговая палата и Национальная ассоциация производителей лоббируют в пользу наращивания поставок газа за рубеж. Представляющие интересы нефтегазовой отрасли Американский институт нефти (American Petroleum Institute) и ассоциация американских производителей топлива и нефтехимической продукции (American Fuel and Petrochemical Manufactures) направили Дж. Грэнхольм совместное обращение, в котором призвали администрацию не принимать меры по сдерживанию роста энергетического экспорта, выдвигая в качестве одного из аргументов необходимость оказания помощи союзникам в Европе. Другая часть бизнеса, интересы которого выражают Американская ассоциация промышленных потребителей электроэнергии (Industrial Energy Consumers of America) и структуры, связанные с реальным сектором производства, указывают на негативные последствия роста энергетического экспорта, такие как увеличение расходов на электроэнергию и всплеск инфляции в стране, которая приближается к рекордной отметке за последние 40 лет.
Координация политики США и Европы в энергетической сфере: история и современность
Вопросы энергетической безопасности давно появились в трансатлантической повестке дня. Во время эмбарго ОПЕК (1973–1974 гг.), которое привело к четырёхкратному росту нефтяных цен в мире, США и европейские союзники пытались координировать свои шаги в вопросе обеспечения импорта нефти. Кризис выдвинул проблему энергопоставок в разряд важнейших приоритетов национальной безопасности и внешней политики. Администрация Р. Никсона предложила союзникам создать картель потребителей, чтобы сдержать рост нефтяных цен, заручиться поставками сырья из неарабских нефтедобывающих стран и принять меры, позволяющие оперативно реагировать на возникновение кризисных ситуаций с нефтяным импортом. Американская инициатива реализовалась лишь частично. Под эгидой ОЭСР было учреждено Международное энергетическое агентство (МЭА), призванное продвигать сотрудничество в деле обеспечения энергопоставок в промышленно развитые страны мира. США и европейские союзники начали разрабатывать режим формирования стратегических запасов нефти и механизм распределения расходов в случае шоковых перебоев с поступлением углеводородного сырья. Они договорились о проведении регулярных консультаций по проблеме энергобезопасности. Задумав «демократическую трансформацию» Ближнего Востока под влиянием событий 11 сентября 2001 г., администрация Дж. Буша-младшего инициировала обсуждение в НАТО проблемы энергобезопасности, учитывая роль этого региона как поставщика энергоресурсов и рассадника антизападного терроризма. Но у Вашингтона была и другая причина: его беспокоило укрепление торгово-экономических связей между Россией и ЕС. На саммитах НАТО в Риге (2006 г.) и Бухаресте (2008 г.) США акцентировали внимание европейских союзников на их «чрезмерной зависимости» от российских энергоресурсов, особенно от газа. Они призвали Европу к выстраиванию альтернативных каналов получения углеводородного сырья. Схожего взгляда придерживалась и администрация Б. Обамы, но она, в отличие от правых республиканцев, которые не доверяли ЕС, считала необходимым сотрудничество с Брюсселем и подробно обсуждала с ним проблемы энергетической безопасности. Германия, Франция и другие западноевропейские государства, отстаивая прерогативы ЕС, не поддержали инициативу администрации Дж. Буша-младшего о включении энергетической безопасности в сферу надзора НАТО. Они подчёркивали, что альянс не является инструментом, который способен разрешать кризисы с поставками углеводородного сырья – военный блок не в состоянии влиять на глобальные сырьевые рынки. Однако многие страны Центральной и Восточной Европы выступили за более активную роль НАТО в вопросах энергобезопасности. Париж и Берлин отклонили предложение Польши включить в натовский мандат возможность привлечения альянса для решения проблем с обеспечением доступности энергоресурсов, включая проведение операций по защите ключевых объектов соответствующей инфраструктуры на территории третьих стран. Они понимали, что принятие подобных обязательств таит большой риск втягивания в конфликты с непредсказуемыми последствиями, и стремились всячески этого избегать. Компромиссом стало решение саммита в Риге наделить НАТО ограниченным мандатом по вопросам энергетической безопасности и создать рабочую группу, которой поручалось осуществление мониторинга ситуации с обеспеченностью энергоресурсами и проведение консультаций со странами-экспортёрами.
Начало президентства Б. Обамы совпало с газовым конфликтом между РФ и Украиной. В январе 2009 г. «Газпром» на три недели приостановил поставки российского газа в Европу из-за несанкционированного отбора, который осуществляла украинская сторона. Замораживание российских поставок Вашингтон представил как доказательство существования энергетической угрозы для европейских союзников. Один из наиболее авторитетных американских политиков того времени сенатор Р. Лугар на слушаниях в Конгрессе заявил: «Спор по газу является самым свежим примером того, как энергетическая уязвимость сужает варианты нашей внешней политики по всему миру, ограничивая эффективность в одних случаях и подталкивая к вынужденным шагам в других случаях». Он призвал Белый дом включить проблему энергетической безопасности в список приоритетных направлений деятельности американской дипломатии. Создавая в 2009 году Совет по энергетике, США и ЕС признали растущую важность этого направления трансатлантического сотрудничества в контексте роста напряжённости в отношениях с Россией. Они установили канал регулярных двусторонних контактов высокого уровня по вопросам энергетики, делая особый акцент на энергетической безопасности Европы. Совет собирается ежегодно на уровне глав внешнеполитических и профильных ведомств США и ЕС (в годы президентства Д. Трампа заседания проходили реже) для обсуждения широкого круга вопросов, таких как содействие транспарентности и стабильности глобальных рынков энергоресурсов, диверсификация закупок углеводородного сырья, согласование норм регулирования в сфере энергетики, определение приоритетов в разработке «чистых технологий». В рамках Совета проходят регулярные заседания четырёх рабочих групп, возглавляемых высокопоставленными должностными лицами. Когда во второй половине 2010-х годов противостояние России и Запада переросло в новую холодную войну, трансатлантическое взаимодействие в энергетической сфере стало приобретать всё более политизированный характер: соображения экономической целесообразности во многих случаях отходили на второй план, уступая геополитическим мотивам. Стратегия национальной безопасности, принятая администрацией Б. Обамы в 2015 г., содержала тезис о том, что энергетическая безопасность не только самих США, но и союзников является важным условием обеспечения американских интересов. Госдепартамент активизировал диалог с ЕС, обратив внимание европейских партнёров на растущую зависимость Европы от российских энергоресурсов. Несколько малочисленных групп, которые работали в Госдепартаменте по этой тематике, были объединены в полноценное Бюро по энергоресурсам, возглавляемое заместителем госсекретаря США. За несколько лет численность этой структуры разрослась почти до 100 человек – в неё входили профессионалы, имевшие большой опыт работы в различных регионах мира. Особую обеспокоенность у США вызывал российско-германский проект по созданию газотранспортной системы «Северный поток-1». После того как в 2012 г. эта система была введена в эксплуатацию, Москва предложила германской стороне построить ещё один газопровод по дну Балтийского моря. Правительство А. Меркель долгое время колебалось, учитывая резко негативную позицию США, которые оказывали сильное давление на Германию. Как вспоминает в своих мемуарах бывший постпред США при ЕС (2014 – 20 января 2017 гг.) Э. Гарднер, «администрация Обамы интенсивно работала с Еврокомиссией и государствами ЕС, которые поддерживали американскую точку зрения, чтобы поставить под сомнение доводы в пользу “Северного потока-2”». Он признаёт, что одним из мотивов для Вашингтона было желание содействовать экспорту американского СПГ. Тем не менее Берлин всё-таки дал добро на сооружение газопровода «Северный поток-2», учитывая большую заинтересованность в нём германского бизнеса, который рассчитывал закрепить за ФРГ роль распределительного газового хаба для Европы. В ответ США ещё больше ужесточили свою позицию: в 2018–2021 гг. был принят и реализован пакет санкционных мер, направленных на срыв завершения строительства упомянутого трубопровода. Администрация Д. Трампа требовала сокращения зависимости ЕС от российских энергоресурсов, но движущим мотивом её политики было стремление использовать экспортный потенциал быстрорастущего производства газа в США, чтобы сократить дефицит торгового баланса с Европой, и уже во вторую очередь помочь союзникам с диверсификацией энергоимпорта.
Предпосылки для скоординированной трансатлантической политики в энергетической сфере, направленной против России, формировались многие годы. Конфликт вокруг Украины стал лишь катализатором тенденции к ограничению энергетического сотрудничества с Россией, которая проявилась ещё в 2009 году, когда ЕС принял третий энергопакет и одобрил концепцию диверсификации закупок энергоресурсов. В наши дни США и ЕС рассматривают противодействие развитию российского энергетического сектора как важное направление комплексной стратегии сдерживания РФ, учитывая огромный вклад этой отрасли в экономику и бюджет России, а также её роль в проецировании российского геополитического влияния. На трансатлантическом уровне совместная работа ведётся через такие механизмы взаимодействия, как Совет по энергетике, возглавляемый профильными министрами, Совет по торговле и технологиям (СТТ), специальная рабочая группа США – ЕС по европейской энергобезопасности, «Партнёрство по трансатлантическому сотрудничеству в области энергетики и климата». Последние три структуры были созданы в президентство Дж. Байдена. В рамках этих механизмов США и Еврокомиссия сопоставляют свои подходы в энергетической сфере, разрабатывают конкретные меры и согласовывают планы их реализации. Сотрудничество на экспертном уровне осуществляется также по линии МЭА. В Совете по энергетике осуществляются прямые контакты не только по линии профильных ведомств, но и между представителями энергетического бизнеса США и Европы. Одним из главных направлений его деятельности является содействие сокращению импорта в ЕС российских энергоресурсов. В рамках СТТ стороны делятся опытом по выявлению потенциальных угроз и уязвимых мест в ключевых секторах энергетики с точки зрения нежелательного влияния в них иностранных инвестиций. Они обмениваются методиками по разработке мер для анализа и уменьшения рисков, связанных с присутствием зарубежного капитала в энергетической инфраструктуре. Обмен включает в себя как данные по скринингу иностранных инвестиций и соответствующим транзакциям, так и информацию, предоставляемую отраслевыми компаниями и экспертным сообществом. На политическом уровне США и ЕС не ставят вопрос о создании совместного механизма контроля в сфере энергетики, признавая существующие между ними различия (взять хотя бы несовпадение в законодательном регулировании), но подобные предложения поступают от экспертных кругов. 25 марта 2022 г. президент Дж. Байден и председатель Еврокомиссии У. фон дер Ляйен объявили о совместном плане США и ЕС по снижению зависимости Европы от российского сырья. План, изложенный в совместном заявлении по европейской энергетической безопасности, предусматривает ускорение строительства в Европе терминалов по приёму СПГ, наращивание американского экспорта союзникам до 50 млрд кубометров газа в год – рост на 150%. по сравнению с 2021 годом. Дж. Байден также пообещал помочь союзникам найти другие источники поставок СПГ, чтобы Евросоюз перестал зависеть от российского газа с 2027 года.
Как признают западные эксперты, упомянутый проект не избавляет ЕС от потребности в российском газе – такая цель требует гораздо более масштабных изменений: значительной перестройки инфраструктуры, включая увеличение вместимости хранилищ, а также наращивания поставок СПГ и трубопроводного газа из нероссийских источников. Тем не менее, привязывая Европу к Соединённым Штатам ещё теснее, объявленный план представляет собой важный поворотный момент с точки зрения глобальной геоэкономики. В 2022 году около 70% экспортируемого газа США направлялось в Европу. Решение ЕС отказаться от российской нефти, нефтепродуктов, угля и – в обозримом будущем – от газа некоторые западные экономисты назвали «энергетическим харакири». Они объясняют этот выбор Евросоюза тем, что политика Европы определяется в Вашингтоне, а не в европейских столицах. Президент Дж. Байден в феврале 2022 г. заявил, что США положат конец проекту «Северный поток-2» в случае военных действий России на Украине. Французские аналитики М. Реймон и П. Римбер в этой связи замечают: «Представьте себе реакцию Белого дома, если бы Германия пригрозила “положить конец” какому-либо крупному американскому инфраструктурному проекту в случае вторжения США в Ирак». Подрыв в сентябре 2022 г. трёх ниток газопроводов «Северный поток-1» и «Северный поток-2» в территориальных водах Дании и Швеции физически фиксирует усиливающуюся зависимость Европы от поставок американского газа.
Военный конфликт на Украине перевёл противостояние России и Запада в стадию тотальной санкционной войны. Одна из инициатив администрации Дж. Байдена, родившаяся в ходе разработки антироссийских санкций в энергетической сфере, предусматривает установление потолка цен на закупки российской нефти и участие в этом сговоре всех крупных импортёров, включая Китай и Индию. Инициативу о предельной цене одобрили США, ЕС, Канада, Австралия, Великобритания и Япония. Вашингтон и Брюссель стремятся привлечь к реализации своего замысла Пекин и Дели, обещая им коммерчески привлекательные условия страховых услуг по транспортировке нефти, если они поддержат предложенный план. Россия предупредила, что не будет поставлять нефть в страны, которые присоединятся к этой схеме. Идея установления верхней границы цены на импортируемую российскую нефть подверглась критике некоторыми американскими союзниками и западными экспертами по международной торговле нефтью, которые представили аргументы, ставящие под сомнение осуществимость данного плана. Так как перспективы формирования глобального антироссийского нефтяного картеля довольно туманны, западные эксперты предлагают властям США и ЕС альтернативный вариант – согласовать в рамках Группы семи, если получится, то и в более широком масштабе (с участием стран Группы двадцати – G20), тарифы на российскую нефть, что позволило бы импортёрам перехватывать у России часть доходов от нефтяного экспорта и снизить негативное влияние этих ограничений на рынки США и Европы. Администрация Дж. Байдена, судя по утечкам в американские СМИ, склонялась склоняется к тому, чтобы установить вместе с партнёрами по ЕС и Группе семи потолок цен на российскую нефть выше 60 долл. за баррель, опасаясь, что более низкий уровень может привести к снижению российских поставок на международный рынок и взлёту мировых цен (средняя цена на российский сорт нефти Urals в январе-сентябре 2022 г. колебалась в диапазоне 70–80 долл. за баррель). На первоначальном этапе Минфин США, разрабатывая схему реализации этой меры, рассматривал диапазон предполагаемых ограничений в пределах 40–60 долл. за баррель. Цель администрации Байдена не выдавить Россию с мирового нефтяного рынка, так как это ударит бумерангом по американскому рынку, резко повысив цены на нём, а лишить её значительной доли доходов от нефтяного экспорта. В итоге западные партнёры установили с 5 декабря 2022 г. предельную цену на российскую сырую нефть на уровне 60 долл. за баррель и выразили намерение пересматривать этот показатель каждые три месяца, исходя из изменения ситуации на мировом нефтяном рынке. С 5 февраля 2023 г. они ввели двухуровневый потолок цен на российские нефтепродукты: 100 долл. за баррель дизельного топлива, керосина и бензина; 45 долл. за баррель мазута и лигроина. С 5 декабря 2022 г. вступили в силу санкции ЕС и Великобритании, которые запрещают компаниям, находящимся в европейской и британской юрисдикциях, перевозить, финансировать и страховать международные перевозки российской нефти. Предполагается разрешить перевозчикам осуществлять эти операции после указанной даты, только если нефть была закуплена по цене, не превышающей установленный потолок, хотя и допускается возможность некоторых послаблений, в частности для Индии и Японии. Глава американского Минфина Дж. Йеллен признала, что европейское эмбарго на российскую нефть окажет небольшое негативное влияние на Россию, но может привести к заметному росту мировых нефтяных цен.
Трансатлантические взаимоотношения в области энергоресурсов: вызовы новой политической эпохи
Взаимоотношения США и ЕС в энергетической сфере довольно часто были подвержены влиянию политических факторов. В годы холодной войны противостояние с СССР и конфликты на Ближнем Востоке заставляли США и Западную Европу координировать свою политику в области энергоресурсов в силу необходимости обеспечения запасов сырья для нормального функционирования экономики и снабжения топливом вооружённых сил НАТО в мирное и военное время. После окончания холодной войны внеэкономические аргументы продолжали играть заметную роль в дискуссиях США и ЕС по вопросам энергетической политики. Победившие на президентских выборах 2020 г. в США демократы продемонстрировали преемственность с республиканцами в том, что касается противодействия российским энергетическим проектам в Европе. Администрация Дж. Байдена призывает союзников и партнёров к сотрудничеству, «чтобы обеспечить энергетическую безопасность и доступность энергоресурсов, гарантировать доступ к критически важным цепочкам поставок полезных ископаемых». Вашингтон и Еврокомиссия договорились: во-первых, проводить двусторонние консультации перед принятием законов и регулирующих норм, которые могут затронуть их интересы в энергетической сфере; во-вторых, согласовывать меры в области экспортного контроля, включая синхронизацию обновления списка энерготехнологий, запрещённых к продаже в Россию и Китай; в-третьих, оказывать содействие развивающимся странам в соблюдении западных санкций. Представители ЕС отмечают беспрецедентный характер сотрудничества с США по санкционным мерам против России. Они констатировали, что «в истории Европейского Союза ещё не было таких тесных контактов с американской стороной по проблемам безопасности». Эти оценки лишь подтверждают тот факт, что американизация политики ЕС становится устойчивой тенденцией. Документ о стратегии национальной безопасности администрации Дж. Байдена постулирует, что «США вместе с союзниками и партёрами продолжат искать возможности по стабилизации энергетических рынков». Следует отметить, что Соединённые Штаты стали активно наращивать экспорт энергоресурсов на европейский рынок задолго до обострения конфликта вокруг Украины. В 2016–2021 гг. продажа американского углеводородного сырья в ЕС выросла почти в 3 раза – с 11,5 млрд долл. до 34,4 млрд. Что касается непосредственно поставок газа в Европу, в денежном выражении они увеличились за этот период более чем в 7 раз: с 1,2 млрд долл. до 8,6 млрд. Особенно резкий подъём наблюдается с 2018 г. В 2021 г. США вышли на четвёртое место по поставкам газа в ЕС, отставая от России, Алжира и Норвегии, тогда как в 2017 г. занимали лишь 10-е место. Они опередили таких крупных игроков мирового энергетического рынка, как Саудовская Аравия, Катар, Ирак. Судя по данным Минторга США, доля европейского рынка в американском экспорте энергоресурсов – газа, нефти, угля и дистиллятов – за десять лет существенно не изменилась, несмотря на резкий рост производства углеводородного сырья в результате «сланцевой» революции. Расчёты показывают, что в 2010–2012 гг. на ЕС приходилось от 18,6% до 20,5% американского экспорта углеводородов, а в 2020–2021 гг. – соответственно 19,7% и 17,8%. Наиболее крупными импортёрами американского газа в Европе являются Нидерланды, Испания, Франция, Великобритания и Португалия. Теперь к ним добавится ФРГ, взявшая курс на отказ от российских энергоресурсов. В предыдущие годы германские закупки американского газа измерялись мизерными величинами: в 2017 г. они составили в денежном выражении смехотворную сумму 62 тыс. долл., в 2021 г. – около 5,4 млн долларов. В 2019 г. США начали поставлять СПГ в Финляндию, в 2021 г. – в Австрию и Хорватию. Резко увеличился объём американского газового экспорта в Польшу, Грецию, Литву и ряд других стран ЕС. Основными потребителями американской нефти и нефтепродуктов в Европе являются Нидерланды, Великобритания, Италия, Франция и Испания.
Развернув санкционную войну против России, Евросоюз полагается на поддержку США, которые в 2022 г. стали крупнейшим в мире экспортёром СПГ, обогнав Катар и Австралию. Власти ЕС рассчитывают, что в нынешнем году поставки американского газа в Европу составят 15 млрд кубометров. Однако этот объём покрывает лишь десятую часть газового импорта ЕС из России, который был в предыдущие годы. Имеющегося количества терминалов СПГ по обе стороны Атлантики недостаточно для значительного наращивания объёмов поставок газа из США. Администрация Дж. Байдена и Еврокомиссия договорились ускорить завершение разрешительных процедур для строительства новых терминалов. Чтобы привлечь инвесторов к этим проектам, ЕК обещала стабильный спрос на дополнительный объём американского СПГ в размере 50 млрд кубометров в год как минимум на период до 2030 года. Однако это лишь декларация о намерениях, а не юридически обязывающее соглашение. США и ЕС предстоит наполнить её реальным содержанием в виде конкретных коммерческих контрактов между компаниями. Первый подобный контракт был подписан в мае 2022 г. французской фирмой «Энджи» (Engie) с одной из газодобывающих компаний Техаса: он предусматривает ежегодные поставки 2,4 млрд кубометров газа в течение 15 лет. В этом же месяце немецкая энергетическая компания «РВЕ АГ» (RWE AG) подписала предварительное соглашение о приобретении СПГ в США. В июне германская «ЭнБВ Энерджи Баден-Вюрттеберг» (EnBW Energie Baden-Wuerttemberg AG) заключила долгосрочный контракт о закупках СПГ с американским экспортёром «Венчюр глобал ЛНГ» (Venture Global LNG) для возмещения потери импорта российского газа. Сделка предусматривает ежегодные поставки в ФРГ 1,5 млн т СПГ в течение 20 лет начиная с 2026 года. В Германии, привыкшей десятилетиями полагаться на российский трубопроводный газ, не была создана инфраструктура для приёма и распределения СПГ. Быстрый рост поставок американского газа в Европу призван продемонстрировать готовность Вашингтона хотя бы частично компенсировать Европе недополученное сырьё из России и доказать эффективность трансатлантического энергетического партнёрства. Однако никто не может гарантировать, что прогнозируемый объём американского газа в конечном итоге дойдёт до европейских потребителей. Потенциальные инвесторы в Европе опасаются, что их затраты на инфраструктуру для импорта СПГ не окупятся, учитывая, что после 2030 г. ЕС собирается снижать использование газа, чтобы достичь заявленных целей по сокращению выбросов и достижению «углеродной нейтральности» к 2050 году. Текущие поставки американского СПГ идут в Европу в решающей степени потому, что европейские импортёры готовы платить за это сырьё больше, чем потребители в других регионах мира. А если ценовая конъюнктура изменится? Кто заставит американские компании экспортировать газ в Европу, когда им станет выгоднее продавать его азиатским потребителям, даже с учётом штрафов за невыполнение контрактных обязательств? Американский газ обходится странам ЕС в 3–4 раза дороже, чем на внутреннем рынке в США. Это даёт конкурентные преимущества американской продукции в сравнении с европейской, что вызывает критику во Франции и ряде других стран Европы. Французские экономисты М. Реймон и П. Римбер замечают, что ЕС, реагируя на украинский конфликт, поспешно одобрил план, предусматривающий неподготовленное и несбалансированное снижение зависимости Европы от российского газа и нефти, не выработав «альтернативного решения эквивалентной надёжности и стоимости». Они обращают внимание на фактор неопределённости в поставках СПГ в Европу – треть международной торговли этим сырьём осуществляется не по долгосрочным контрактам, а на спотовом рынке: газ получает тот, кто в данный момент готов заплатить больше.
Ряд зарубежных аналитиков, высказывая непопулярное на Западе мнение, считают ошибкой то, что Еврокомиссия и Германия ориентировались на мнение администрации Дж. Байдена, принимая решение об отказе от российских энергоресурсов. Интересы и положение сторон заметно различаются: США гораздо легче обойтись без российского углеводородного сырья, чем Европе, ведь у них гораздо шире поле для манёвра, так как на Россию приходилось лишь около 8% американского импорта углеводородов. США, подталкивая Европу к разрыву торгово-экономических связей с Россией, не забывают блюсти свои интересы и ради этого готовы корректировать свой санкционный режим. Администрация Дж. Байдена, столкнувшись с ростом цен на топливо в стране после введения нефтяного эмбарго против РФ, стала искать источники поставок для американских НПЗ, технологически приспособленных под переработку тяжёлых сортов нефти. Минфин США выдал нефтяной компании «Шеврон» (Shevron) разрешение на ведение бизнеса в Венесуэле и осуществление совместных проектов с венесуэльской нефтяной госкомпанией «ПДВСА» (PDVSA).
Последствия от антироссийских санкций в энергетической сфере ощущаются в Европе гораздо болезненнее, чем в Соединённых Штатах. Однако и внутри ЕС каждая из стран несёт потери разной степени тяжести, достаточно сравнить социально-экономическую ситуацию в Венгрии и Литве. Чтобы смягчить негативные последствия от санкций и обеспечить доминирование Запада в финансово-экономической войне, некоторые американские эксперты предлагают США, ЕС и другим участникам антироссийской коалиции учредить общий финансовый фонд помощи и создать структуру вроде финансовой НАТО – «постоянно действующие механизмы для максимальной координации во время нынешнего, но также и будущих кризисов». Однако реализация этого замысла наталкивается на серьёзные препятствия, так как в ЕС сохраняется значительное расхождение экономических интересов европейских государств. Ряд западных экспертов предлагают заключить Трансатлантический энергетический пакт, который предусматривал бы направление значительного объёма американских энергоресурсов в Европу и совместную дипломатическую работу США и ЕС со странами ОПЕК, чтобы побудить их к увеличению поставок нефти на мировой рынок для восполнения выбывающего объёма российского сырья и сдерживания роста мировых цен. Соединённые Штаты, выступая в качестве бенефициара глобального передела мирового рынка энергоресурсов, воздерживаются брать на себя обязательства перед Европой, которые ограничивали бы гибкость американского маневрирования в сфере энергетической геополитики.
Заключение
Если сравнить целевые установки американских администраций, то в них прослеживается чёткая преемственность в продвижении интересов США в международной торговле энергоресурсами, которую Вашингтон рассматривал не только как зону коммерческой конкуренции, но и как сферу, затрагивающую национальную безопасность. Политизированный подход объясняет склонность Вашингтона к использованию санкций против энергетического сектора экономики своих противников. Несмотря на окончание холодной войны, США продолжили активно противодействовать укреплению потенциала нефтегазовой отрасли России. В наши дни энергетическая геополитика вновь вышла на передний план в связи с обострением конфликта между РФ и Западом из-за Украины. Поставки российских энергоресурсов 40 лет играли важную роль в функционировании экономики ЕС. В 2021 г. на Россию приходилось 20% европейского импорта нефти, около 40% газа и 50% угля. США давно стремились к тому, чтобы ослабить связи Европы с Россией, в том числе в энергетической сфере. Однако лишь в результате «сланцевой революции» в добыче нефти и газа они смогли создать мощный потенциал для наращивания поставок своего углеводородного сырья на европейский рынок. Администрация Дж. Байдена ратует за ускорение перехода к «чистой энергетике», но вместе с тем энергично поддерживает экспансию американского СПГ в Европу, расчищая дорогу для него с помощью антироссийских санкций. Вашингтон смог навязать заокеанским союзникам мнение о том, что весомая роль российского газа и нефти в европейском энергобалансе представляет угрозу энергетической безопасности ЕС. Американская энергетическая политика претерпевает существенную геополитическую трансформацию: Европа приобретает для США возрастающее значение – во многом по политическим соображениям – как рынок сбыта углеводородного сырья при относительном снижении роли Ближнего Востока как источника нефтяного импорта. Новая модель взаимодействия США и ЕС в энергетической сфере тесно увязана с общей стратегии, направленной на всемерное ослабление России. Санкции Запада против российских энергоресурсов дестабилизировали ситуацию на глобальных рынках углеводородов. Объявленный в марте 2022 г. план США и ЕС по «энергетическому спасению Европы», направленный на отсечение российского сырья от европейского рынка, означает передел мировой энергоресурсной системы. Глобальная энергетическая система утрачивает свою целостность, распадаясь по линиям геополитического разлома, хотя и раньше она подвергалась воздействию внеэкономических факторов. С помощью различных инструментов Запад (Группа семи) стремится установить контроль над гигантской сетью распределения энергоресурсов. Даже если этот грандиозный замысел не достигнет своей цели, обострение соперничества в сфере распределения энергоресурсов будет всё более ощутимо проявляться в мировой политике.
Приходько Олег Владимирович - кандидат исторических наук. Институт США и Канады РАН
Источник: журнал «Россия и Америка в XXI веке» № 1 2023
