История международных отношений свидетельствует, что государства применяют санкции в своей внешней политике уже многие века. Со времён Древней Греции они используют экономические рычаги, чтобы влиять на поведение соперников, оказывать на них давление, дестабилизировать и подтачивать силы государств, которые считают враждебными. Афины установили бойкот портового города Мегара, выступавшего на стороне Спарты, что способствовало провоцированию Пелопоннесской войны в V веке до н.э. Великие торговые империи, которыми на протяжении столетий были Венецианская Республика, Португалия, Нидерланды, Великобритания, активно использовали методы экономической войны для сдерживания экспансии своих противников. Идея применения мер экономического принуждения для регулирования международных отношений восходит в американской политике к президенту В. Вильсону (1913–1921 гг.), который верил в эффективность санкций, рассматривая их как альтернативу военно-силовому способу поддержания миропорядка. Подобный подход нашёл отражение в ст. 16 Устава Лиги Наций, разработанного комиссией под его председательством. После Второй мировой войны санкции стали неотъемлемой частью внешнеполитической стратегии США. Пользуясь своим особым положением в сфере международных финансов и торговли, Вашингтон активно применяет различные инструменты санкционного давления – от торгового эмбарго и ограничений в технологиях до блокировки ликвидных активов и замораживания собственности иностранных государств и компаний на территории США. Американские политологи констатируют: «Ни одна страна в мире не использует экономические санкции чаще чем Соединённые Штаты». История отношений США с государствами, чья политика их не устраивает, изобилует примерами использования американскими властями методов экономического принуждения. Во время холодной войны Вашингтон стремился всячески подорвать экономику СССР и стран, которые оказывались по другую сторону баррикад. В 1950–1960-е годы он вводил ограничения и замораживал активы Китая, КНДР, Камбоджи, Лаоса, Северного Вьетнама, Кубы. С 1980-х годов Соединённые Штаты широко применяли такую меру, как арест валютных активов в качестве инструмента давления на Россию, Сербию, Иран, Ирак, Ливию, Сирию, Панаму, Никарагуа, Венесуэлу. От экстерриториальных санкций страдали третьи страны, в том числе и союзники США. Американские финансовые власти штрафовали европейские банки и компании на внушительные суммы за нарушение режима санкций. Накапливавшиеся с 1990-х годов геополитические противоречия между Россией и Западом достигли кульминации на украинском направлении во втором десятилетии XXI века, где конфликт между ними приобрёл форму открытого противостояния, обозначив наступление новой эпохи в международных отношениях. В этом конфликте США и американские союзники прибегают к массированному применению против РФ широкого спектра санкций, масштабы которых равносильны ведению экономической войны.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ САНКЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ США
Исследования, посвящённые санкциям, начали появляться в США ещё в 1940-х годах, но наибольший всплеск интереса заокеанских теоретиков к санкционной теме наблюдался в два последних десятилетия XX века. Это было связано с расширением практики применения Вашингтоном санкционных инструментов в кризисных ситуациях того времени (захват американского посольства в Тегеране, ввод советских войск в Афганистан, вторжение Ирака в Кувейт, войны на Балканах в результате распада СФРЮ). В обобщённом виде санкции представляют собой инструмент экономического принуждения для достижения политических целей. Американский аналитик Д. Дрезнер определяет экономическое принуждение «как угрозу или реальное действие государства или коалиции государств с целью нарушения внешнеэкономических связей санкционируемой страны до тех пор, пока она не согласится принять предъявленные ей политические требования». Изучая санкционной опыт США, американские теоретики Г. Хуфбауэр, Дж. Скотт, К. Эллиот, Э. Роджерс, Б. Поллинс стремились установить, от чего зависит результативность санкций, выяснить возможности их использования вместо военной силы для достижения политических целей. В зависимости от конкретной ситуации, когда цели санкционной политики сравнительно ограничены, меры экономического принуждения могут быть предпочтительной альтернативой в сравнении с вооружённым вмешательством по критерию эффективности затрат. В то же время многие американские эксперты ставили под сомнение полезность санкций – в их числе такие авторитетные политики, как Дж. Кеннан и Дж. Шульц, известный экономист Милтон Фридман, политологи Р. Джилпин, А. Чейс, Р. Пейп, М. Докси. На разработку санкционных мер влияют различные факторы. Прежде всего это острота конфликта с санкционируемой страной и её ключевые характеристики – экономический потенциал, степень интеграции в мировую экономику, надёжность системы госуправления, стрессоустойчивость финансовой системы. Немаловажную роль в выборе применяемых мер играют внутриполитические мотивы, связанные с политико-экономической ситуацией и накалом межпартийной борьбы в самих США. Более чувствительным к настроению общественного мнения и склонным к более жёстким санкциям американское правительство становится в год выборов, особенно когда рейтинг президента низкий, как это имеет место сегодня в Соединённых Штатах. Администрация Байдена боится выглядеть слабой в реагировании на военную спецоперацию России на Украине. Она взяла курс на усиление прессинга на РФ, чтобы не позволить республиканцам разыграть эту карту на промежуточных выборах в Конгресс в ноябре 2022 года.
Проведённые американскими экспертами исследования, опирающиеся на анализ большого массива статистических данных за несколько десятилетий, показывают, что степень воздействия санкций США на иностранные компании и банки сравнительно высока. Экстерриториальность санкционного законодательства Соединённых Штатов вынуждает компании и финансовые организации из третьих стран делать выбор между американским рынком и рынком санкционируемой страны, который в подавляющем большинстве случаев является для них гораздо менее прибыльным. Назначая внушительные штрафы нарушителям введённого режима и угрожая отлучением от американского рынка, финансовые власти США рассчитывают на «воспитательный» эффект: сталкиваясь с риском колоссальных финансовых потерь, компании и банки заинтересованы принять меры, чтобы обезопасить себя от подобной участи. Эффективность санкций была низкой, когда США использовали их, пытаясь добиться смены режима или радикального изменения политики иностранных государств. Если санкционные меры преследовали ограниченные цели, их результативность была статистически более высокой. Замораживание администрацией Дж. Картера в ноябре 1979 г. имущественных и золотовалютных активов Ирана в объёме более 14 млрд долл. (из них 8 млрд принадлежали Центробанку) не только в США, но и в зарубежных юрисдикциях (европейских филиалах американских банков), является примером успешного санкционного давления Соединённых Штатов.. В этом же ряду стоят санкции, применявшиеся Вашингтоном в Конго и Судане, где их целью было содействие прекращению локальных военных конфликтов. Статус доллара как ведущей мировой валюты предоставляет США уникальные возможности в данной сфере, поскольку любая трансграничная транзакция в этой валюте предполагает обязательное участие американского банка в качестве посредника – она проходит через американскую систему расчётов, что делает её уязвимой для санкций. Американский юрист Дж. Зоффер замечает, что «до тех пор, пока государства и субъекты коммерческой деятельности делают выбор в пользу участия в финансовой системе, основанной на долларе (или пока они не имеют реальной альтернативы этому выбору), Соединённые Штаты могут использовать свои финансовые рычаги давления в одностороннем порядке», вводить разорительные санкции, отказывая в доступе к долларам объекту санкций – государству, компании или физлицу. Даже в 1990-е годы, когда казалось, что монополярному положению США ничто не угрожает, заокеанские аналитики констатировали: «экономические санкции всё больше выдвигаются в центр американской внешней политики». Cанкционная практика Вашингтона подтверждает тезис представителей реалистской школы (в частности Дж. Миершаймера и Ч. Купчана) о том, что движущие мотивы, которые лежат в основе соперничества великих держав, способны перекрыть любые рациональные экономические доводы. В XXI веке глобализация с её трансрегиональными логистическими и производственными цепочками, с одной стороны, расширила санкционные возможности Вашингтона, учитывая ведущую роль доллара в мировых финансах и американских патентов в разработке ключевых технологий, с другой – сделала их самих более уязвимыми для последствий от применения санкций против таких держав, как Россия и Китай, чьё ощутимое влияние на мировых рынках некоторых видов товаров, включая энергоресурсы, металлы и продовольствие, не может быть аннулировано директивой Минфина США. В своей санкционной политике Вашингтон исходит из того, что экономика и финансы являются центральным полем битвы в современной войне. Этот подход идёт вразрез с либеральными постулатами, которые лежат в основе глобализации. У многих политиков и экспертов сложилось убеждение: выстроенные в XXI веке глобальные сети тесно связали между собой государства цепочками поставок и финансовыми узами, многократно усилили их взаимозависимость, что сделало войну устаревшим способом разрешения конфликтов. Однако, как справедливо отмечают экономисты Г. Фаррелл и А. Ньюман, сама международная экономика превратилась в поле боя. США традиционно рассматривают санкции как важный элемент механизма проецирования силы и влияния. Политологи Дж. Гудзовска и Дж. Прендергаст замечают, что «как и любой другой инструмент внешней политики, целевые санкции не работают сами по себе наоборот, они наилучшим образом действуют как часть более широкой многосторонней стратегии». Д. Дрезнер проводит схожую мысль и подчёркивает, что санкции, когда они правильно применяются, являются мощным средством внешней политики США в XXI веке. Вместе с тем, он указывает на то, что Соединённые Штаты, чрезмерно полагаясь на санкции, часто не учитывают всех обстоятельств, которые ведут к снижению их эффективности и вызывают негативные гуманитарные последствия, примером чему является ситуация в Афганистане.
АМЕРИКАНСКИЕ САНКЦИИ ПРОТИВ СССР/РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
В годы холодной войны США применяли санкции двух типов: меры экономического наказания как реакция на действия властей иностранных государств и рестрикции, которые были составной частью долгосрочной стратегии сдерживания СССР и Китая без увязки с выдвижением конкретного требования, – это в первую очередь ограничения по экспорту высоких технологий и определённых видов товаров, как правило, двойного или военного назначения. Первые санкции против СССР американские власти ввели в 1948 г. с целью затормозить наращивание советского военного потенциала. Впоследствии они неоднократно прибегали к различного рода ограничительным мерам в связи с теми или иными событиями. В декабре 1979 г. США в ответ на ввод контингента советских войск в Афганистан объявили зерновое эмбарго против СССР. Администрация Дж. Картера (1977–1981) отменила поставки в Советский Союз 17 млн метрических т зерна из 25 млн т, предусмотренных двусторонним соглашением 1975 г. Запрет не распространялся на первые 8 млн т зерна, по которым уже были подписаны контракты, так как Вашингтон не хотел создавать прецедент нарушения контрактных обязательств. В отличие от нынешних американских властей администрация Дж. Картера всё-таки сохраняла уважение к международному коммерческому праву, хотя в то время происходила эскалация противоборства между СССР и США. Президент Дж. Картер и госсекретарь С. Вэнс полагали, судя по их мемуарам, что зерновое эмбарго больше чем какая-либо другая мера было способно повлиять на советскую экономику, подрывая продовольственную безопасность СССР. Вашингтон считал важным продемонстрировать готовность пойти на ощутимые экономические издержки ради того, чтобы навязать Москве высокую цену за ввод войск в Афганистан. Выбор зернового эмбарго в качестве санкции должен был показать жёсткость американской позиции, что было важно для Вашингтона в контексте ожидавшихся новых геополитических конфликтов с Москвой по ситуациям в Эфиопии, Южном Йемене и других регионах, где нарастало соперничество двух сверхдержав. Объявляя в январе 1980 г. зерновое эмбарго, администрация Дж. Картера рассчитывала, что Советский Союз пострадает от этой меры гораздо больше, чем США. Однако она просчиталась в оценке тяжести последствий для советской экономики прекращения американских поставок. Вашингтон не ожидал, что другие экспортёры зерна смогут быстро заменить американских поставщиков. Зависимость от зернового экспорта была одним из наиболее уязвимых мест советской экономики, но международная конъюнктура позволила смягчить удар. Ведущие экспортёры зерна – Австралия, Канада, ЕЭС и Аргентина – обещали Вашингтону не использовать к своей выгоде американское эмбарго, однако довольно быстро забыли об этом обещании. Закупленное американским правительством для экспорта в СССР зерно удалось лишь частично реализовать на мировом рынке. Тогдашний кандидат в президенты Р. Рейган назвал сумму прямых американских потерь в 1 млрд долл. По оценкам Минсельхоза США, падение доходов фермерских хозяйств в 1980 г. составило 40%. Соперник Дж. Картера на партийных праймериз сенатор-демократ Э. Кеннеди заявил тогда, что санкции бьют по американскому фермеру и налогоплательщику больше, чем по СССР. Уже спустя три месяца после своей инаугурации президент Р. Рейган (1981–1989) отменил зерновое эмбарго против СССР, и больше США не прибегали к этой мере. В 1980 г. потери СССР от всех американских экономических санкций оценивались в сумму более 500 млн долларов. Зерновое эмбарго США против СССР, по оценке многих западных экспертов, является примером того, когда санкционер понёс бóльшие издержки, чем объект его санкций. В этом смысле нынешние санкции США и Евросоюза, касающиеся запрета на импорт российских энергоресурсов, повторяют ситуацию с американским зерновым эмбарго 42-летней давности.
Сегодня, как и в 1980-е годы, одна из целей санкционной политики США заключается в отсечении Европы от российских энергоресурсов. Под влиянием нефтяного эмбарго ОПЕК, которое стало следствием арабо-израильской войны 1973 г., европейские державы решили диверсифицировать импорт углеводородного сырья, чтобы сократить свою энергетическую зависимость от Ближнего Востока. Они сделали ставку на закупку газа с месторождений Западной Сибири. Администрация Р. Рейгана пыталась воспрепятствовать соглашению ряда европейских государств с СССР о строительстве трансконтинентального газопровода, предложив им как альтернативу поставки американского угля вместо советского газа, но европейские союзники отказались от неравноценного обмена. На саммите НАТО в Оттаве в июле 1981 г. американский президент призвал западноевропейские страны отказаться от газопроводного проекта с СССР – не поставлять оборудование для компрессорных станций и трубы большого диаметра. Он повторил свой призыв о введении трубопроводного эмбарго на экономическом саммите в Версале в июне 1982 г., но европейские лидеры вновь проигнорировали американское обращение. 18 июня 1982 г. США объявили о расширении ранее введённого запрета на поставки нефтегазового оборудования в СССР: отныне эта мера была распространена на дочерние компании американских корпораций за рубежом (включая Европу), а также на иностранные фирмы, использующие американские технологии в производстве этой продукции. Она имела обратную силу – действовала в отношении уже ранее выданных лицензий на использование американских технологий. За нарушение запрета американское законодательство предусматривало 10-летний тюремный срок для руководителей компаний, штраф в 100 тыс. долл. за каждый случай нарушения, а также лишение привилегий в торговле с США. Штрафным санкциям подверглись компании ФРГ, Франции, Италии, Великобритании, которые осуществляли поставки нефтегазового оборудования в СССР. Европейские союзники не признали экстерриториальность и ретроспективность американского санкционного режима. ЕЭС выпустило официальный протест против санкций. Даже Великобритания, ближайший союзник США, модернизировала национальное законодательство, чтобы защитить свои компании, которые не подчинились американскому эмбарго, – в марте 1980 г. британский парламент принял закон «О защите торговых интересов» (Protection of Trading Interests Act 1980). Сегодня подобное поведение американских союзников трудно себе представить. Европейские державы отказались подчиняться американским требованиям. В августе 1981 г. ФРГ подписала рамочное соглашение с Москвой о финансировании газопроводного мегапроекта. В сентябре были заключены контракты между советским правительством и компаниями из стран ЕЭС на строительство трубопровода протяжённостью 5 тыс. км на общую сумму в 3,47 млрд долл. (почти 12 млрд в ценах 2022 г.). Осенью ФРГ и Италия заключили соглашение с СССР о поставках газа из Западной Сибири. В январе 1982 г. аналогичный документ подписала Франция. В соответствии с этими контрактами доля советского газа в энергобалансе Западной Германии, Италии и Франции составила 30%. Западноевропейские державы не хотели жертвовать своими долгосрочными экономическими интересами, продолжали отстаивать свою позицию, несмотря на сильное дипломатическое давление Вашингтона. США не получали никакой видимой пользы от санкций, которые причиняли экономический вред Западной Европе и вызывали трансатлантические трения в ситуации, требовавшей единения перед лицом «евроракетного кризиса». В итоге Вашингтон пошёл на попятную. В ноябре 1982 г. Р. Рейган объявил, что все санкции против компаний из Западной Европы будут отменены. Он объяснил изменение американской позиции тем, что США и союзники достигли соглашения по вопросу экспорта в СССР, которое предусматривало повышение учётной ставки по экспортным кредитам, ужесточение ограничений на продажу высоких технологий и координацию усилий по пресечению «советского промышленного шпионажа». После отмены американских санкций в течение полугодия европейские компании подписали новые контракты с СССР в нефтегазовой сфере на сумму более 1,5 млрд долларов.
Прошло более четырёх десятилетий с тех событий. Сегодня ЕС заявляет о стремлении свернуть в 2022 г. закупки российского угля и нефти, а в 2027 г. – газа, рассчитывая на поставки нефти и СПГ из США, Катара и ряда других стран. При этом он обходит молчанием то, что в результате использования более дорогих энергоресурсов Европа столкнётся с увеличением производственных издержек и снижением конкурентоспособности энергоёмких видов европейских товаров на мировых рынках по сравнению с американской и китайской продукцией, что будет тормозить развитие её экономики. Конец 1970-х – начало 1980-х годов был одним из пиковых периодов конфронтации между СССР и Западом: «евроракетный кризис» между СССР и НАТО, противостояние по Афганистану, объявление военного положения в Польше, бойкот Олимпиады-80 в Москве. Накал противоборства между двумя сверхдержавами предполагал ужесточение требований к блоковой дисциплине для союзников. Однако по проблеме энергетического сотрудничества с СССР европейские державы продемонстрировали такой уровень самостоятельности, такую степень сопротивляемости американскому давлению, которая не вписывается в логику ситуации того времени и которая немыслима для их поведения в нынешней кризисной ситуации 2022 года. После окончания холодной войны Вашингтон рассматривал интеграцию РФ в глобальную экономику как способ подчинения бывшей сверхдержавы американским правилам игры. Однако введённые в 2014 г. секторальные санкции США и ЕС обозначили поворот Запада к стратегии активного экономического противодействия России. С этого времени происходит последовательное расширение санкционного режима в отношении РФ. В дополнение к ранее принятым мерам против отдельных российских физлиц и компаний американские финансовые власти вместе с ЕС и партнёрами по Группе семи (G7) стали вводить целевые ограничения против финансового, энергетического и военно-промышленного секторов российской экономики. Новые правила устанавливали запреты и рестрикции на определённые формы сотрудничества с РФ в нефтегазовой и финансовой сферах. Американские меры носили более жёсткий характер, чем ограничения ЕС. Однако, по словам бывшего посла Великобритании в Белоруссии Н. Гулд-Дейвиса, эти санкции не преследовали цель вызвать шоковый эффект или изолировать Россию, а были направлены на то, чтобы оказывать всё возрастающее давление главным образом путём ограничения доступа к технологиям и финансам. Принятый Конгрессом США в 2017 г. закон «О противодействии врагам Америки посредством санкций» (CAATSA) предусматривает вторичные рестрикции против нарушителей американского санкционного режима, которые находятся в иностранных юрисдикциях. Таким образом, он распространял действие антироссийских санкций по всему миру. Закон собрал в себе практически все американские претензии к России – от «подавления свободных СМИ» до нарушения соглашений по контролю над вооружениями. Он обязывает Минфин регулярно предоставлять Конгрессу доклады о воздействии санкций на РФ и возможности введения новых ограничений. Таким образом, курс на эскалацию санкционного давления на РФ был законодательно запрограммирован задолго до российской военной спецоперации на Украине. Новой вехой в санкционной политике США против РФ стало введение 6 апреля 2018 г. ограничений в отношении 24 российских физлиц, которые были наказаны американскими властями за действия российского государства, хотя не входили в госаппарат. Это решение свидетельствовало также о намерении Соединённых Штатов посредством санкций влиять на структуру собственности и управление крупными частными российскими компаниями. Правда, не все последствия своих действий они могли просчитать: Минфин США был вынужден смягчить ограничения для компании «Русал», чтобы не блокировать поставки российского алюминия американским союзникам.
НОВАЯ САНКЦИОННАЯ ПОЛИТИКА США: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РОССИИ
Подход администрации Дж. Байдена (вступил в должность президента США 20 января 2021 г.) к использованию санкций сформулирован в ряде официальных документов, включая Обзорный доклад американского Минфина о санкционной политике США, который был обнародован в октябре 2021 г. В этом документе заместитель министра финансов У. Адейемо подчёркивает, что «санкции являются принципиально важным инструментом продвижения интересов американской национальной безопасности, мы стремимся работать с партнёрами и союзниками над модернизацией и усилением этого важнейшего инструмента». После начала российской военной спецоперации на Украине в феврале 2022 г. США и их союзники развернули против РФ самое масштабное наступление в истории экономических войн. По сообщению некоторых западных изданий, Вашингтон начал планирование разрушительных санкций ещё в ноябре прошлого года. Эту деятельность курировали У. Адейемо и заместитель помощника президента США по национальной безопасности Д. Сингх (оба работали ещё в администрации Б. Обамы). США возглавили список государств, которые ввели наибольшее количество санкций против РФ: с 2014 г. они приняли 1983 антироссийские ограничительные меры, далее идут Канада (1402), Швейцария (1361), Великобритания (1360) и ЕС (1199). Сегодня Россия подвергается самому мощному санкционному прессингу со стороны Вашингтона, хотя ещё осенью прошлого года она делила пятое-шестое место с Венесуэлой, уступая Ирану и ряду других стран по количеству действующих против неё ограничительных мер, что следует из упомянутого Обзорного доклада Минфина США. О беспрецедентном масштабе американских санкций говорит не только впечатляющая статистика, но и расширяющийся диапазон секторальных ограничений, который охватывает финансово-банковскую сферу, внешнюю торговлю, ключевые отрасли тяжёлой промышленности и машиностроения, энергетику, транспорт, логистику, высокие технологии, оборонпром, авиа- и судостроение, космонавтику. Экономические санкции США, введённые против России с конца февраля, действуют по нескольким ключевым направлениям: замораживание валютных резервов ЦБ РФ, отключение российских банков от американской финансовой системы и международного механизма межбанковских транзакций SWIFT; эмбарго на импорт российского углеводородного сырья и металлопродукции; запрет на экспорт высоких технологий; блокирование доступа РФ к принадлежащим ей валютным средствам в МВФ и Всемирном банке; отмена режима наибольшего благоприятствования в торговле (что означает повышение тарифной нагрузки на разрешённый российский экспорт); ограничения в отношении российского суверенного долга. Слабость двусторонних торгово-экономических связей между Россией и США, американское влияние в сферах мировых финансов, технологий и торговли, союзническая поддержка в Европе и Азии – всё это даёт Соединённым Штатам возможность широкого выбора санкционных мер против РФ. Общий объём российско-американского товарооборота составляет весьма скромную величину в 36,1 млрд долл.: в 2021 г. США экспортировали в РФ товаров на 6,4 млрд, а импортировали – на 29,7 млрд долл. По данным бюро экономического анализа Минторга США, в марте американские компании фактически свернули экспорт в Россию автотранспортной техники и запчастей к ней (легковых автомобилей было продано на 3 млн долл.); в целом американский экспорт в Россию резко сократился – до 101,1 млн долл. (последний раз он был меньше в феврале 1999 г.). Россия находится в пятом десятке торговых партнёров США по объёму американского экспорта и в третьем десятке – по размеру импорта. Согласно данным Федеральной таможенной службы РФ, в 2021 г. основными статьями российского экспорта в США были: минеральное топливо, нефтепродукты и дистилляты стоимостью около 9 млрд долл.; промышленные драгметаллы, драгоценные и полудрагоценные камни – 2,4 млрд; сталелитейная и железорудная продукция – 1211,2 млрд; товары, не отнесённые к конкретной категории, – 1,1 млрд; удобрения – более 1 млрд долл. Российские компании закупали за океаном главным образом промышленные товары – машины и оборудование (2,6 млрд долл.), автотранспорт и запчасти к нему (2,1 млрд), фармацевтические товары (1,8 млрд), оптическую, измерительную и прецизионную технику (1,3 млрд), электрооборудование и его компоненты (0,8 млрд долл.). В последние годы США свернули экспорт высокотехнологичной продукции в РФ по многим направлениям, в частности были прекращены поставки двигателей и композитных материалов для российских самолётов. Финансовая система РФ, включая её банковский сектор, является главным объектом американских санкций, так как её состояние во многом определяет устойчивость российской экономики. США, в отличие от ЕС, полностью отключили российские банки, в том числе Центральный банк, от своей финансовой системы. Они обязали американские банки и их зарубежные филиалы закрыть все корреспондентские счета российских кредитно-денежных учреждений и запретили открывать новые. Остриё финансового удара направлено против золотовалютных резервов России, размещённых на счетах в западных банках. Введённые администрацией Дж. Байдена 28 февраля санкции охватывают примерно 80% валютных активов российских банков и частных компаний. Эти меры включают в себя замораживание резервов Центробанка, средств Минфина и ФНБ, размещённых в американских банках (по данным на 1 января 2022 г. в США хранилось 6,4% российских валютных резервов ЦБ РФ). Аналогичные действия предприняли Германия, Франция, Австрия, Великобритания, Канада и Япония – в результате общий объём замороженных за рубежом валютных госрезервов России составил около 310 млрд долл. (51,6% активов данной категории). Ключевую роль в координации этой многосторонней акции играли министр финансов США Дж. Йеллен и тогдашний премьер-министр Италии М. Драги (ушёл в отставку 21 июля). Ещё до открытия международных финансовых площадок утром 28 февраля западные банки синхронно и быстро произвели блокировку российских валютных активов, лишая ЦБ РФ возможности перевести их в безопасные места хранения. Арестованные западными державами валютные запасы российского Центробанка по объёму во много раз превышают все суверенные активы государств, которые когда-либо были заморожены на Западе. Эта вероломная акция явилась по существу объявлением финансовой войны против России.
В последние годы ЦБ РФ последовательно сокращал долю валютных резервов, деноминированных в американских долларах, но в то же время увеличивал накопления в евро и фунтах стерлингах, видимо полагая, что в кризисной ситуации ЕС и Великобритания не примкнут к американским санкциям. Такая наивность может объясняться либо самонадеянностью российских финансовых властей, либо отсутствием у них доступа к качественной политической экспертизе: трудно представить себе обстоятельства, когда в кризисной ситуации Брюссель и Лондон не стали бы теснейшим образом сотрудничать с американской администрацией по данному вопросу. Новым проявлением курса на экономическое удушение России стали санкции США, ЕС и Великобритании против золотых резервов ЦБ РФ. Прибегая к этой мере, Вашингтон, Брюссель и Лондон исходят из того, что данный запрет ограничит возможности России использовать эти запасы, так как наиболее активно международная торговля золотом осуществляется на биржах Нью-Йорка и Лондона. К тому же покупателей золота гораздо меньше, чем покупателей долларовых активов. Одним из приоритетных направлений американской санкционной политики является замедление технического прогресса и ограничение экспортного потенциала топливно-энергетического сектора российской экономики, учитывая их роль в экономическом развитии РФ и огромный вклад в бюджет страны. 8 марта администрация Дж. Байдена одобрила пакет санкций, который включает в себя эмбарго на импорт российской нефти, сжиженного газа и угля, запрет на американские инвестиции в российскую энергетику и на финансирование иностранных компаний, которые осуществляют капиталовложения в производство энергоресурсов на территории России. США заблаговременно готовились к введению санкций против нефтегазовой промышленности России. За весь прошлый, 2021, год в Соединённые Штаты было поставлено более 245 млн баррелей российской нефти. Однако в декабре американские компании закупили её заметно меньше по сравнению с ноябрем – около 2,8 млн баррелей на 216,6 млн, тогда как их суммарный импорт за этот месяц составил 192,4 млн баррелей на сумму 13,5 млрд долл. Из статистических данных видно, что доля России в американском нефтяном импорте снизилась до мизерного значения – около 1,5%, что делает введённое через два месяца нефтяное эмбарго сравнительно безболезненной мерой для США. В январе нынешнего, 2022, года США прекратили импортировать российскую нефть, увеличив закупки сырья в Мексике, Анголе, Гане, Ливии, Кувейте. В феврале американские компании возобновили импорт российской нефти, закупив 741 тыс. баррелей и ещё больше в марте – 3,5 млн баррелей для снабжения американских НПЗ, которые работают с тяжёлыми сортами нефти. Альтернативные источники поставок таких сортов нефти сложно найти на мировом рынке. Рост нефтяных цен, спровоцированный антироссийскими санкциями, привёл к повышению стоимости бензина и других нефтепродуктов в США. Администрация Дж. Байдена была вынуждена выдать компании «Шеврон» (Chevron) разрешение на ведение переговоров с властями Венесуэлы о закупках нефти для американских НПЗ, которые специализировались на её переработке, чтобы остановить рост цен на топливо в преддверии приближающихся промежуточных выборов в Конгресс. Вводя в 1980 г. санкции против энергетического сектора советской экономики, США призывали Западную Европу (ЕЭС) отказаться от закупок газа в СССР, предлагая в качестве альтернативы поставки американского угля. Прошло больше четырёх десятилетий, а история повторяется. Только теперь Вашингтон предлагает ЕС взамен российского газа поставки американского СПГ и нефти. Ограничения на экспорт высоких технологий и наукоёмких товаров являются одной из базовых установок американской санкционной политики, которая восходит к началу холодной войны. Санкции носят здесь широкомасштабный характер, так как распространяются на товары и компоненты, произведённые в критически важных секторах промышленности США, протестированные с использованием американских разработок и продаваемые третьими странами, в частности Китаем. В производстве практически всех видов компьютерных чипов используются либо патенты, либо технологии изготовления и тестирования, права на которые принадлежат разработчикам из Соединённых Штатов. Экстерриториальность является одной из отличительных черт американской санкционной политики. Чтобы принудить зарубежные банки и компании к соблюдению американских санкций, Управление по контролю за иностранными активами Минфина США применяет штрафы и другие меры наказания в отношении нарушителей. Особенно сурово оно карает банки, которые играют заметную роль в сфере международных финансов и торговли. Устанавливая для них чрезвычайно высокие штрафы за несоблюдение санкционного режима, американские финансовые власти рассчитывают на психологическое воздействие подобных мер на потенциальных нарушителей. Подобные санкции применялись к таким крупным европейским банкам, как «Креди Сюис» (Credit Suisse), «Ай-эн-джи бэнк» (ING Bank), «Стэндард чартерд» (Standard Chartered), «Эйч-эс-би-си» (HSBC), «Би-эн-пи Парибас» (BNP Paribas).
Характерной чертой санкционной политики США является её «интернационализация» – создание максимально широкой коалиции государств в поддержку американских санкций. Исторический опыт показывает: «чтобы санкции могли оказать влияние, необходимо международное сотрудничество». Это объясняет стремление администрации Дж. Байдена подключить к санкциям против России как можно больше государств. В нынешней санкционной кампании против РФ участвует около 40 стран, включая и те, которые де-факто отошли от традиций нейтралитета, в частности Швейцария. Координируя взаимодействие с союзниками, в том числе в рамках многосторонних структур – МВФ, ЕС, НАТО и Группа семи, Вашингтон стремится усилить синергетический эффект санкций и минимизировать нежелательные последствия для американской экономики от вводимых ограничений. Курс на экономическое удушение России пользуется двухпартийной поддержкой в США. О том, что в этом вопросе сложился прочный консенсус, свидетельствуют опросы общественного мнения, которые показывают, что 88% демократов и 85% республиканцев одобряют жёсткие экономические санкции против РФ. Однако в западном экспертном сообществе звучат сомнения в способности экономических ограничений достичь заявленных целей, учитывая высокую мотивированность России, её готовность к сопротивлению, так как «особенно трудно принудить к подчинению тех, кто преследует свои коренные интересы». Введение юридически сомнительных финансовых санкций против России и использование доллара в качестве оружия подрывает международное доверие к этой валюте, разрушает репутацию американских банков как надёжных партнёров. Западные аналитики ещё в 1980-1990-е годы предупреждали, что замораживание активов иностранных государств создаёт риски для американских интересов. Сегодня они признают, что демонстрация администрацией Дж. Байдена экономической силы США только подталкивает Россию, Китай и других соперников к дедолларизации своих экономик, «созданию альтернативных финансовых институтов и структур, которые защитят их от санкций и создадут угрозу статусу американского доллара как главной мировой валюты». По мнению американского политолога китайского происхождения С. Лю, «непреднамеренным следствием западных карательных санкций может стать укрепление российско-китайского партнёрства по дедолларизации. Участие в таком партнёрстве может быть привлекательным и для Индии», проявлявшей интерес к совместным работам с Россией и Китаем над альтернативной системой, отличной от SWIFT, которая позволила бы ей вести торговлю со странами, находящимися под американскими санкциями. С. Лю полагает, что соединённые в единую схему национальные системы межбанковских сообщений России, Индии и Китая стали бы привлекательной альтернативой для стран, которые уязвимы для санкций или недовольны доминированием доллара. Россия, столкнувшись с жесточайшим финансовым прессингом Запада, вынуждена возглавить борьбу за избавление от ига американского доллара. Её подход созвучен интересам ведущих держав незападного мира. Хотя доллар остаётся основной мировой валютой, его позиции в сфере международных финансов постепенно сокращаются. Согласно данным МВФ, доля доллара в валютных резервах центральных банков уменьшилась с 71% в 1999 г. до 59% в 2021 г. Эта лишь одна из тенденций в формировании альтернатив американоцентричным механизмам глобального управления. Юань понемногу расширяет свои позиции в международной торговле. За последние два года он опередил японскую иену и канадский доллар, выйдя на четвёртое место в списке ведущих валют, уступая только валютам США, ЕС и Великобритании. Однако пока на юань приходится в стоимостном выражении лишь 2,29% мирового объёма платежей. Он занимает ещё очень скромное место в резервах центральных банков, не считая России, которая является здесь явным лидером, намного опережая занимающие второе и третье места Бразилию и Швейцарию.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Санкционная политика США и в предыдущие годы отличалась агрессивностью, но в последнее время она превратила международные финансы и экономику в настоящее поле боя. Западная коалиция государств, развязав экономическую войну против России, обрушила большой сегмент глобальной системы мирохозяйственных связей. Стремление нанести как можно больший ущерб России оказалось для Запада важнее священных принципов, которые были положены в основу современной западной цивилизации – уважение частной собственности, верховенство закона, соблюдение международных норм и правил, исполнение взятых обязательств и т.д. Все эти принципы были принесены на алтарь крестового похода против РФ. Запад предполагал, что чем больший шоковый эффект санкции произведут на Россию с самого начала конфликта, тем больших уступок можно будет добиться от неё. Санкционные меры США и ЕС против РФ приобрели беспрецедентный характер именно потому, что российская политика воспринимается как системный вызов западной гегемонии в международных отношениях. Запад рассчитывает на то, что в эпоху глобальных сетей его санкционные возможности многократно возрастают. Однако никакой санкционный режим не является герметичным – всегда найдутся лазейки, как обойти те или иные ограничения. Для России может быть полезен опыт того, как вопреки американскому нефтяному эмбарго Иран продавал свою нефть Китаю и Турции через трансфертный ценовой механизм в обход традиционной системы взаиморасчётов, принятой в международной торговле. Попытки США добиться изоляции России провалились. Китай, Индия, Пакистан, Турция, Египет, ЮАР, Бразилия, государства Юго-Восточной Азии (за исключением Сингапура), Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки не присоединились к западным санкциям. Они продолжают поддерживать политические и торгово-экономические связи с РФ. Рынки этих государств остаются открытыми для российского бизнеса. Американские эксперты признают, что Запад своими санкциями изменил правила игры в сфере международных финансов. Они выражают опасение, что экономическая война против РФ может стать триггером дестабилизации и других деструктивных процессов в глобальной экономике, привести к разрушению международно-правовых основ её функционирования, превращая нормы коммерческого и контрактного права в заложников политической конъюнктуры. Развязанная Западом экономическая война против России опрокинула утвердившиеся с 1990-х годов представления о том, что глобализация, расширяющаяся взаимозависимость между бывшими противниками, будет подталкивать их к сотрудничеству, препятствуя возникновению конфликтов. Одним из методов экономического принуждения, к которому прибегал Вашингтон, чтобы заставить неугодные страны подчиниться его требованиям, была блокировка их валютных активов. От этих неправомерных действий американских властей в своё время пострадали Иран, Ирак, Ливия, Афганистан, КНДР, Куба, Панама, Никарагуа, Венесуэла. Богатый список подобных примеров должен был насторожить российские финансовые власти, заставить их задуматься об упреждающих мерах по выведению валютных резервов страны из-под возможных санкций США и их союзников. Международные финансовые отношения играют центральную роль в функционировании мировой экономики. Политизация сферы международных финансов будет иметь далеко идущие последствия. Для стран незападного мира всё, что деноминировано в долларах, евро и других западных валютах, превратилось в потенциально токсичные активы. Эти государства теперь не могут не считаться с тем, что в кризисной ситуации США и их союзники могут, как в случае с Россией, самочинно лишить владельцев госактивов, размещённых в западных банках, возможности распоряжаться своими средствами.
История американской санкционной политики даёт основание предположить, что США могут подключить свою судебно-правовую систему, чтобы «узаконить» направление замороженных валютных активов России на удовлетворение исков американских компаний и граждан по поводу компенсации ущерба от российской военной спецоперации на Украине. В ответ РФ может использовать свои юридические ресурсы для возмещения ущерба от неисполнения американскими контрагентами обязательств в результате неправомерных санкционных действий властей США. История американской политики финансово-экономического принуждения показывает, что устойчивость к санкциям США не зависит напрямую от масштабов страны, размера её экономики или военного потенциала. Замораживание активов и торговое эмбарго не помогли США добиться своих целей ни на Кубе, ни в Иране, ни в Ливии, ни в Сирии, ни в Венесуэле, где Вашингтон добивался смены политического режима. Тем не менее, санкции будут и дальше играть важную роль в американской внешней политике – во многих случаях военная интервенция несёт больше издержек для США, чем использование экономической силы. Существующие политические и экономические теории не позволяют надёжно предсказать эффективность конкретных санкционных мер. Применение антироссийских экономических санкций связано со значительной неопределённостью для их инициаторов. Эта неопределённость выражается как в непредвиденных издержках и последствиях, с которыми уже столкнулся Запад, так и в его неспособности достоверно определить адаптационные возможности страны с таким большим и многомерным потенциалом, как Россия. В противодействии американскому санкционному давлению следует учитывать, что иностранные средние и малые компании часто не имеют достаточных ресурсов, чтобы постоянно отслеживать, какие циркуляры издаёт Минфин США и как новые директивы этого ведомства меняют требования к соблюдению санкционного режима. Заслуживает внимания и то, что американским контролирующим органам удаётся эффективнее выявлять крупные нарушения санкционного режима иностранными финансовыми институтами и гораздо сложнее им это делать в отношении небольших производственных компаний, о чём свидетельствует статистика. Чем дальше компания в своей операционной деятельности отстоит от американской финансовой системы, тем ей проще уклониться от санкционных требований США. Целесообразно взглянуть по-новому на сотрудничество РФ со странами Запада в вопросах борьбы с отмыванием денег, которые обозначены в документах Группы двадцати (G-20) и других международных форумов, тем более что сами западные державы, в частности Великобритания, отказываются от обмена налоговой информацией с Россией. В этой ситуации встаёт вопрос: а не стоит ли, исходя из нынешней ситуации, пересмотреть надобность в таком сотрудничестве или хотя бы подходить к этому вопросу крайне избирательно, рассматривая каждый случай в отдельности? Определённую пользу в противодействии западным санкциям могло бы принести увеличение неопределённости для противника, в том числе за счёт максимально возможного закрытия экономической и финансовой информации по России. В этом случае США будет сложнее оценивать эффективность санкций. Предложенная мера носит экстраординарный характер, но нынешняя ситуация диктует нешаблонные решения. Вашингтон здесь не сможет ответить России симметрично, так как американское законодательство жёстко регулирует данный вопрос, не позволяя скрыть такого рода данные от Конгресса и общественности. Нынешняя санкционная война Запада против России служит недвусмысленным предостережением для Китая. Тесные экономические взаимосвязи РФ и интеграционной Европы, которые по ряду направлений имеют критическое значение для обеих сторон (энергоресурсы, транспортная логистика и т.д.), не помешали ЕС принять беспрецедентные санкции против Российской Федерации. Можно предположить с высокой степенью вероятности, что в случае обострения американо-китайской конфронтации США пойдут на введение не менее жёстких мер торгово-экономического и финансового давления на КНР, несмотря на высокую степень взаимозависимости двух крупнейших экономик мира.
Приходько Олег Владимирович - кандидат исторических наук. Институт США и Канады РАН
Источник: журнал «США & Канада: экономика – политика – культура» № 9 2022
