Отличительная черта нынешнего периода развития экономических санкций как внешнеполитического инструмента – их избирательность и все более частое применение как против государств, так и против отдельных государственных субъектов или даже лиц в целях оказания политического давления. Одним из таких субъектов с сентября 2022 г. стала Донецкая Народная Республика, которая вышла из состава непризнанных государств и развивается в правовом поле России в условиях экономического противостояния с недружественными странами. Сложности экономического развития Республики как субъекта Российской Федерации обусловлены проведением специальной военной операции, а также негативным влиянием антироссийских санкций, блокированием зарубежных активов при возрастающей потребности реализации задач стратегического государственного масштаба, имеющих некоммерческий характер.
В перечне важнейших вопросов развития экономики находится вопрос собственности. После начала СВО на Украине и первых западных санкций собственность – иностранные акции и облигации, в которые инвестировали россияне, – оказалась заблокированной. При блокировке активов собственников лишили контроля над ними до специального снятия ограничений. Сумма заблокированных активов составила пятую часть годового бюджета России в 2023 г. В настоящее время Европейская комиссия изучает варианты перекачивания процентов, генерируемых российскими активами, хранящимися в (депозитариях) «Euroclear» и «Clearstream». Введенные странами ЕС санкции привели к блокировке 196,6 млрд евро российских активов, из которых 180 млрд евро – активы российского Центробанка. Необходимо подчеркнуть, что наложение санкций, введение внешнего управления активами и блокирование собственности Российской Федерации и ее субъектов – это не правовые инструменты, а инструменты внешней политики, направленные на возможное изменение поведения со стороны государства, юридических и физических лиц. Поэтому санкции можно рассматривать как инструмент политического давления, который недружественные нашей стране государства стараются перевести в правовую плоскость.
Блокировку российских активов необходимо рассматривать через призму комплекса процедур по отчуждению собственности. В качестве первого этапа отчуждения собственности выступает предварительная обеспечительная мера для судебного процесса по иску о возмещении убытков. На втором этапе на основании нормативных актов о противодействии легализации денежных средств, добытых преступным путем, принимается решение об аресте имущества. На третьем – производится обращение в суд с иском о незаконности получения активов и отчуждении имущества в доход государства (национализация). По сути, блокировка собственности является первым (подготовительным) этапом национализации. Этот этап может проходить по различным сценариям: назначение временной администрации, введение внешнего управления, передача управления активами национальным компаниям, блокирование активов с последующей их передачей третьей стороне и др. СВО на Украине в результате глобальных военных, санкционно-экономических и политических вызовов давно переросла в большое противостояние с коллективным Западом и НАТО. Санкционное регулирование США, ЕС и дружественных им стран превратилось в отдельную отрасль законодательства, в основании которой лежат нормативно-правовые акты, принятые для правового обеспечения наложения санкций, основными из которых являются:
- Закон «О международных чрезвычайных экономических полномочиях» 1977 г. (International Emergency Economic Powers Act);
- Закон «О поддержке свободы Украины от 2014 г.» (Ukraine Freedom Support Act of 2014);
- Закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» 2017 г. (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act);
- Приказ Президента США от 15 апреля 2021 г. № 1404 «Блокирование имущества в связи с указанной опасной зарубежной деятельностью Правительства РФ» (Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation);
- Решение ЕС 2014 г. «Об ограничительных мерах в отношении действий, подрывающих или угрожающих территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины» (Сoncerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine), в котором указано, что санкции могут распространяться и на лиц, связанных с теми, кто отвечает за незаконные действия государств, и др.
Отчуждение активов есть признанная международным правом принудительная мера изъятия собственности иностранных инвесторов в публичных интересах государства-реципиента, предпринимаемая в соответствии с государственным властно-распорядительным актом, регулирующим эту процедуру и основанным на общих положениях о национализации, закрепленных в многосторонних и двусторонних соглашениях. Национализация является исключительным случаем принудительного обращения частной собственности в государственную.
Отчуждение активов прежде всего зависит и от политических задач страны и осуществляется в целях усиления экономической безопасности государства, повышения его обороноспособности, смягчения социальной политики. Отчуждение активов выполняет следующие основные задачи:
- защита отраслей, стратегически важных для страны;
- прекращение иностранного администрирования объектов, важных для суверенитета государства;
- пресечение вывоза прибыли и активов за границу,
- перераспределение собственности.
Право государства на отчуждение активов (национализацию) закреплено в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой резолюцией 3281 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1974 г. Дословно «Каждое государство имеет право … национализировать, экспроприировать или передавать иностранную собственность». Практика отчуждения активов получила достаточное распространение в мире и используется как:
- инструмент оздоровления государственной экономики. Например, национализация: в 1977 г. в Великобритании компаний British Aerospace и British Shipbuilders в соответствии с Законом об авиационной и судостроительной промышленности; в 1975–1980 гг. в Бахрейне нефтедобывающей компании Bahrain Petroleum Company; в 2011 г. в Пакистане всех частных акции PIA, железных дорог и сталелитейных заводов для защиты государственных предприятий от оттока капитала; в 1972 г. в Индии 107 страховых компаний, и т.д.;
- инструмент перехода экономики в национальную собственность. Например, национализация: в 1956 г. Египетским правительством Суэцкого канала, принадлежавшего компании Suez Canal Company, которая частично являлась собственностью британского правительства; в 1962 г. правительством Цейлона активов частично принадлежащей Великобритании компании «Ройял Датч Шелл»; в 1975 г. правительством Шри-Ланки активов британских компаний, занимавшихся плантациями; в 1972 г. Чилийская национализация горнодобывающей промышленности по добыче меди и т.д.;
- инструмент политико-экономического мирового противостояния. Например, в июне 2022 г. правительство Германии взяло во внешнее управление компанию Gazprom Germania GmbH, получив контроль над трейдинговыми структурами и подземными хранилищами газа (ПХГ), ранее принадлежавшими «Газпрому». В сентябре немецкие власти передали государственному Федеральному сетевому агентству в управление 54,17% НПЗ в Шведте и миноритарные доли еще в двух НПЗ, которые принадлежат «Роснефти»; в 2022 г. Польша установила процедуру принудительного управления компанией EuRoPol GAZ, 48% которой принадлежит «Газпрому». В 2022 г. Италией национализирован завод «Лукойла» (LKOH); в 2022 г. Украиной взяты под государственное управление компании «Укрнафта», «Укртатнафта», «Мотор Сич», «АвтоКрАЗ», «Запорожтрансформатор», принадлежащие российским собственникам.
Необходимо обратить внимание на то, что с началом СВО украинские законодатели достаточно оперативно отреагировали на сложившуюся ситуацию принятием Закона «О внесении изменений в некоторые законы Украины по оптимизации некоторых вопросов принудительного отчуждения и изъятия имущества в условиях правового режима военного положения», согласно которому государство получило право принудительно отчуждать или изымать на основании решения СНБО* собственность, связанную с оборонно-промышленным комплексом.
*Совет национальной безопасности и обороны Украины – консультативный орган при Президенте, решения которого вводятся в силу Указами Президента Украины.
Рассматривая вопрос отчуждения собственности в ретроспективе, отметим, что после окончания Второй мировой войны практически во всех странах-победителях прошли процессы отчуждения собственности (национализации) активов, принадлежащих побежденной стороне и коллаборационистам. В некоторых освобожденных от фашизма странах отчуждение собственности проводилось в связи с изменением политического курса. В этом плане представляет интерес процесс отчуждения собственности в Румынии. Исполнение Закона Румынской Народной Республики «О национализации промышленных, банковских, страховых, горнодобывающих и транспортных предприятий» от 11 июня 1948 г. № 119 привело к трансформации экономики от рыночной к плановой. Были национализированы все подземные богатства, не находившиеся в собственности государства, а также практически все частные предприятия, компании любого рода, в том числе и дочерние, промышленные, банковские, страховые, горнодобывающие, транспортные и телекоммуникационные ассоциации. Через два года для «обеспечения эффективного управления жилищным фондом, находящимся в упадке из-за саботажа крупной буржуазии и эксплуататоров, владеющих большим количеством зданий», Постановлением Государственного Совета Румынии «О национализации некоторых зданий» от 19 апреля 1950 г. № 92/1950 были национализированы следующие объекты:
- здания, принадлежащие бывшим промышленникам, бывшим помещикам, бывшим банкирам, бывшим крупным торговцам и другим элементам крупной буржуазии;
- построенные дома, принадлежащие застройщикам;
- гостиницы со всем их инвентарем;
- строящиеся здания, возводимые с целью эксплуатации, покинутые их владельцами, а также связанные с ними строительные материалы, где бы они ни хранились;
- здания, поврежденные или разрушенные в результате землетрясения или войны, построенные с целью эксплуатации, собственники которых не позаботились об их ремонте или реконструкции.
Причем, согласно ст. 3 Постановления, «национализированные здания становятся собственностью государства как имущество всего народа без какой-либо компенсации и без каких-либо обременений или вещных прав любого рода».
В российском законодательстве институты отчуждения собственности, наложения санкций, внешнего управления активами и блокирования собственности достаточно полно обеспечены нормативно-правовой базой. Это, прежде всего, нормы:
- п. 3 ст. 35 Конституции РФ, гласящего возможности лишения имущества по решению суда («никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»);
- главы 15 Гражданского кодекса РФ. В соответствии со ст. 235 ГК РФ к основаниям прекращения права собственности в том числе относятся: обращение взыскания на имущество по обязательствам; реквизиция и конфискация; обращение по решению суда в доход Российской Федерации денег, ценностей, иного имущества и доходов от них, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии терроризму лицом не представлены сведения, подтверждающие законность их приобретения. Природа обязательств собственников имущества обусловлена договорами и другими сделками, в случае же обязательств собственниками имущества они привлекаются к ответственности. Согласно ст. 237 ГК РФ имущество таких лиц может быть изъято на основании решения суда, путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника;
- Федерального Закона «О специальных экономических мерах и принудительных мерах». В качестве таких мер мог применяться: 1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества; 2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление; 3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление; 4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей; 5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин; 6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов; 7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности; 8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства;
- Федерального Закона «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». В качестве мер воздействия (противодействия) могут применяться: 1) прекращение или приостановление международного сотрудничества Российской Федерации, российских юридических лиц; 2) запрет или ограничение на ввоз на территорию Российской Федерации продукции и (или) сырья, странами происхождения которых являются недружественные иностранные государства; 3) запрет или ограничение на вывоз с территории Российской Федерации продукции и (или) сырья организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, 4) запрет или ограничение на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также нужд отдельных видов юридических лиц; 5) запрет или ограничение на участие организаций, находящихся под юрисдикцией недружественных иностранных государств, в приватизации государственного или муниципального имущества, а также в выполнении ими работ, оказании ими услуг по организации от имени Российской Федерации продажи федерального имущества и (или) осуществлению функций продавца федерального имущества; 6) иные меры в соответствии с решением Президента Российской Федерации;
- Федерального Закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства может: 1) устанавливаться запрет на распоряжение имуществом, находящимся на территории Российской Федерации; 2) приостанавливаться деятельность на территории Российской Федерации находящихся под их контролем юридических лиц; 3) приостанавливаться полномочие (членство) в советах директоров или иных органах управления организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации; 4) приостанавливаться деятельность недружественных некоммерческих организаций, иностранных или международных неправительственных организаций; 5) запрещаться деятельность иностранных средств массовой информации, а также устанавливаться ограничение со стороны владельцев ресурсов в сети «Интернет» и различных финансовых организаций;
- Указа Президента России «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами», содержащего нормы об обслуживании обязательств по кредитам и займам перед иностранными кредиторами, являющимися иностранными лицами, связанными с иностранными государствами, которые совершают в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, в рублях;
- Указа Президента России «О временном управлении некоторым имуществом», в котором вводится временное управление в отношении: а) находящегося на территории Российской Федерации движимого и недвижимого имущества иностранных лиц, связанных с недружественными иностранными государствами (в том числе если такие иностранные лица являются гражданами или резидентами этих государств, местом их регистрации, местом преимущественного ведения ими хозяйственной деятельности или местом преимущественного извлечения ими прибыли от деятельности являются эти государства), и лиц, которые находятся под контролем указанных иностранных лиц (далее – лица недружественных иностранных государств); б) принадлежащих лицам недружественных иностранных государств ценных бумаг, долей в уставных (складочных) капиталах российских юридических лиц; в) имущественных прав, принадлежащих лицам недружественных иностранных государств;
- Указа Президента Российской Федерации «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми правообладателями», согласно которому платежи, связанные с осуществлением и защитой исключительных прав правообладателей из иностранных государств и ряда других правообладателей, должны вносится в рублях;
- Распоряжения Правительства РФ «Об утверждении перечня иностранных государств и территорий, совершающих недружественные действия в отношении Российской Федерации, российских юридических и физических лиц», которым утвержден перечень иностранных государств и территорий, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, и др.
Таким образом, несмотря на достаточность правовых норм для обеспечения отчуждения собственности и введения контрсанкций, позволяющих эффективно отвечать на политико-экономическое давление со стороны недружественных государств, это не привело к их широкому правоприменению. Складывается впечатление, что антироссийские действия со стороны недружественных стран и международных организаций применяются внезапно и характеризуются отсутствием готовности реагирования на них. Зеркальные ответы на недружественные действия носят запаздывающий характер и не всегда им равнозначны, что позволяет продвигать тезис о слабости России как государства, постоянно обороняющегося от «справедливых» международных санкций. Это недопустимо и противоречит национальным интересам по выстраиванию многополярной международной системы по поддержанию глобального баланса сил.
На наш взгляд, проблема заключается в следующем: отсутствие аналитических исследований и на их базе прогноза возможных направлений введения антироссийских санкций и контрсанкций; бюрократизация процедур принятия решений о применении контрсанкций, длительность их разработки и межведомственного согласования введения. Как отмечалось ранее, в июне 2022 г. правительство Германии взяло во внешнее управление компанию Gazprom Germania GmbH, и только практически через год (в апреле 2023 г.) последовали контрсанкции, по которым было введено внешнее управление российскими активами крупнейших европейских инвесторов в электроэнергетике – немецкой Uniper и финской Fortum* ; позиция отечественных политиков и представителей теоретической и практических ветвей правовой науки, которые считают, что применение контрсанкций в отношении недружественных государств недостаточно в правовом отношении урегулировано и поэтому отсутствует возможность для их введения (отчуждения собственности, блокирования активов, введения внешнего управления и т.д.). Они считают, что норм ГК РФ может быть недостаточно, и предлагают принятие отдельных законов по национализации, по введению внешнего управления для ушедших компаний, что приводит к затягиванию контрсанкционного реагирования. При этом даже в условиях санкционной изоляции России и военного противостояния традиционно опасаются ответных мер со стороны западных государств; либеральные взгляды российского политикума и олигархата, рассматривающих интересы государственной собственности ниже интересов собственности личной. Определяющим в принятии решений о введении контрсанкций относительно недружественных стран является боязнь потери личной собственности, собственности своих родственников и аффилированных с ними компаний. Все предложенные за последние годы законопроекты о национализации (в том числе прямо неиспользующие данный термин) в той или иной степени создают угрозу правам и интересам собственников. Причина тому – не только несовершенство законодательной техники, но и объективное противоречие самой конструкции национализации идее юридического равенства субъектов.
*Финская Fortum (98,23% в «Фортуме») и немецкая Uniper (83,73% в «Юнипро») инвестировали в строительство и модернизацию ТЭС в РФ во время реорганизации РАО «ЕЭС России» по механизму окупаемости вложений через повышенные платежи за мощность. «Фортум» и «Юнипро» владеют 12 угольными и газовыми ТЭС на 16 ГВт (6% от всей мощности ЕЭС России). «Фортум» также строит ВИЭ и владеет 29,45% акций ТГК-1. Выручка «Фортума» по МСФО в 2022 г. – 83,6 млрд руб., чистая прибыль – 12,5 млрд руб. Выручка «Юнипро» – 105,8 млрд руб., чистая прибыль – 21,3 млрд руб.
Пути оптимизации проблем по своевременности и эффективности противодействия попыткам ослабления экономического состояния России со стороны недружественных государств видятся в принятии следующих решений, имеющих в основном политический характер:
- создание в структуре Совета Безопасности Российской Федерации аналитического центра, задачей которого должно быть прогнозирование и изучение возможных направлений введения антироссийских санкций, а также выработка контрсанкций;
- ускоренная процедура введения контрсанкций путем проведения этих решений через Совет Безопасности Российской Федерации;
- ограничение владения собственностью и наличия банковских счетов в недружественных странах для государственных служащих, имеющих классный чин государственной гражданской службы не менее действительного государственного советника Российской Федерации 3 класса и им равных.
Шелухин Николай Леонидович, Хараберюш Иван Федорович - Институт экономических исследований, Донецк, Российская Федерация
Источник: журнал «Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право» № 2 2024
