Лоббизм в США как инструмент конкурентной борьбы

Одним из неотъемлемых атрибутов рыночной экономики является конкуренция, представляющая собой «взаимные действия людей, основанные на конфликте интересов и необходимости их самостоятельного отстаивания», направленные «на достижение превосходства над соперниками в доступе к необходимым благам и ресурсам, а также на обеспечение относительно лучших условий существования, функционирования и развития». Участники рынка для достижения поставленных целей с учетом специфики различных пространств участия в конкуренции – ценового, товарного, ресурсного, деятельного, используют различные способы, именуемые методами ведения конкуренции. К методам конкуренции, помимо всего прочего, Ю. Б. Рубин относит методы использования чужих конкурентных преимуществ и недостатков, выражающихся в обеспечении участниками рынка доступа к выгодному окружению, а также «создание, поддержание, укрепление и развитие каналов взаимодействия с ним в своих интересах». Опираясь на представленную в работах Ю. Б. Рубина характеристику методологического инструментария конкуренции, к числу инструментов (методов) конкурентной борьбы следует отнести лоббизм, под которым понимается «комплексный институт современной политико-правовой жизни, заключающийся в активной правомерной деятельности любых заинтересованных лиц (как физических, так и юридических) по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях публичной власти с целью оказания влияния на принимаемые решения». Так как государство своими действиями способно создавать существенные помехи участникам рынка, то последние не могут безучастно наблюдать за действиями данного института, а сами пытаются повлиять на них. Методологической основой исследования являются работа П. А. Толстых, в которой рассматриваются сущность, виды, методы лоббирования, и работы Ю. Б. Рубина по теории конкуренции.

Экономическая сфера жизни общества в США как конкурентная среда

Экономическая сфера жизни общества в США представляет собой конкурентную среду, в которой происходит столкновение интересов различных сторон. В борьбе за достижение своих целей участники конкурентной борьбы используют разнообразные инструменты, одним из которых является лоббистская деятельность. За два столетия, прошедших с момента своего зарождения до современного периода, лоббизм в США прошел путь от сугубо кулуарного набора приемов, далеко не всегда соответствующих закону и в большинстве случаев противоречащих морали, до устоявшегося политико-правового института, стал неотъемлемой частью американской политической культуры и практики ведения бизнеса. Поэтому феномен лоббизма, его практическая реализация в США на протяжении длительного времени находятся в центре внимания как американских, так и отечественных исследователей. Лоббистские инструменты широко используются и иностранными государствами, и кампаниями, пытающимися оказать воздействие на политику США. И зачастую вполне успешно. В условиях острого противостояния между Россией и США возрастает значимость изучения механизмов принятия политических решений в США с целью понимания возможностей использования и выбора наиболее эффективных инструментов воздействия на политический курс главного политического противника нашей страны. В странах с рыночной экономикой, к которым относятся США, одной из наиболее значимых определяющих политического курса являются экономические интересы хозяйствующих субъектов. Для максимизации прибыли хозяйствующие субъекты, наиболее влиятельными из которых являются бизнес-корпорации, самостоятельно либо коалиционно – в рамках разнообразных отраслевых ассоциаций – осуществляют политическое финансирование, способствуют победе на выборах лояльных им кандидатов, оказывают воздействие на чиновников и парламентариев с целью добиться принятия политических решений, создающих наиболее благоприятные для себя правила игры – установления налогообложения, наиболее благоприятного для своей отрасли, заградительных барьеров, ухудшающих положение на рынке США внутренних и внешних конкурентов, и т. п. В эти процессы активно вовлечены и внешние участники – экономические партнеры американских бизнес-корпораций. Конкурентная борьба в экономике тесно связана с политической конкуренцией, в условиях которой две ведущие противоборствующие политические партии США – Демократическая и Республиканская – выражают интересы определенных секторов американского бизнеса. Политические партии облекают интересы секторов бизнеса в форму «политического продукта», содержащегося в предвыборных программах первых, и, используя маркетинговый подход, «реализуют» его определенным категориям избирателей, которые в силу своих интересов и убеждений способны выступать потребителями данного «продукта». Американское общество представляет собой арену столкновения интересов различных социальных групп. Наличие разнонаправленных интересов приводит к образованию групп интересов, которые представляют собой общности, объединенные единым интересом и стремящиеся реализовать его путем воздействия на политический процесс без прямого завоевания государственной власти. В США действует порядка 23 тыс. групп интересов, из которых 3,7 тыс. составляют группы бизнеса. Группы интересов пытаются оказать воздействие на принимаемые политические решения. Одним из инструментов такого воздействия на органы публичной власти и их должностных лиц является лоббизм.

Исторические корни лоббизма

Для понимания сущности лоббизма как явления представляется целесообразным рассмотреть его исторические корни. Термин «лоббизм» произошел от английского слова lobby (лобби), которое обозначало крытую галерею или проход в монастыре. В Средние века монастыри служили местом заседания английского парламента, который первоначально не имел собственного помещения. Именно в этих галереях, где в перерывах прогуливались парламентарии, заинтересованные лица, не имея возможности попасть в зал заседаний, пытались вступить в контакт с депутатами с целью добиться принятия нужного решения. В XVII в. термином «лобби» стали обозначать примыкавшие к залу заседаний вестибюль и коридоры в здании палаты общин английского парламента. В XIX в. слово «лобби» укоренилось в политическом лексиконе США. Как и в Англии, заинтересованные лица в США предпринимали попытки оказать влияние на членов Конгресса, но поскольку доступа в залы заседаний они также не имели, наиболее удобным местом контактов с конгрессменами служили холлы и приемные. Отсюда лица, пытавшиеся повлиять на членов Конгресса, получили наименование лоббистов. Крупный политический деятель США второй половины XVIII в., один из разработчиков Конституции, характеризовал лоббистов как «группу граждан, относящихся к большинству или меньшинству общества, объединенных сходными интересами, противостоящими интересам других граждан». За два столетия лоббизм стал важным инструментом политической жизни США, позволявшим добиваться выгодных для групп интересов политических решений. Особое значение данный инструмент приобрел для бизнеса, позволяя последнему таким образом оказывать воздействие на установление правил игры. Лоббирование осуществлялось как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Первоначально приемы, используемые американскими лоббистами, шли вразрез как с моральными, так и зачастую с правовыми нормами. Многочисленные скандалы, связанные с воздействием лоббистов на принятие политических решений, обусловили правовую институционализацию лоббизма. В 1873 г. в Конституцию штата Алабама была внесена поправка, устанавливавшая под угрозой штрафа или тюремного заключения запрет подкупа членов законодательного органа штата, должностных лиц, муниципальных служащих. В 1946 г. Был принят Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности, установивший требование обязательной регистрации профессиональных лоббистов.

Правовое регулирование лоббистской деятельности в США в современный период

Основным нормативным правовым актом, регулирующим осуществление лоббистской деятельности в США на федеральном уровне, является принятый в 1995 г. Lobbying Disclosure Act – Закон о раскрытии лоббистской деятельности. На уровне штатов действуют их собственные законы. В соответствии с Lobbying Disclosure Act под понятие «лоббистская деятельность» подпадают лоббистские контакты и усилия в поддержку таких контактов, включая деятельность по подготовке и планированию, исследовательскую и иную подготовительную работу, которая в момент ее выполнения предназначена для использования в контактах, и координацию с лоббистской деятельностью других лиц. Таким образом, закон увязывает лоббистскую деятельность с определенным набором действий, а не их конечным результатом, что может свидетельствовать о формальном характере данного понятия. В качестве лоббистского контакта закон рассматривает любое устное или письменное сообщение (включая электронное) должностному лицу органов исполнительной или законодательной власти, направленное от имени клиента в отношении изменения федерального законодательства; формулирования, изменения или принятия федерального правила, постановления, распоряжения исполнительной власти или любой другой программы, политики или позиции правительства Соединенных Штатов; администрирования или исполнения федеральной программы или политики (включая переговоры, получение или администрирование федерального контракта, гранта, займа, разрешения или лицензии); выдвижения или утверждения лица на должность, подлежащую утверждению Сенатом. Но предусмотрен и ряд исключений, выводящих определенные виды деятельности из-под понятия лоббистского контакта, например действия официальных должностных лиц, осуществляемые в пределах своих служебных полномочий, представителей средств массовой информации, направленные на сбор и распространение информации для массовой аудитории. Действие Lobbying Disclosure Act распространяется на лоббирование как в Конгрессе, так и в органах исполнительной власти. Под понятие клиента, т. е. заказчика услуг лоббиста, подпадает любое физическое или юридическое лицо, которое нанимает другое лицо за финансовое или иное вознаграждение для осуществления лоббистской деятельности от имени этого физического или юридического лица. Физическое или юридическое лицо, сотрудники которого выступают в качестве лоббистов от своего имени, рассматриваются и как клиенты, и как работодатели таких работников. В случае, если для осуществления лоббистской деятельности нанимают других лиц объединение или ассоциация, в качестве клиентов рассматриваются они, а не их индивидуальные члены. Понятие «лоббист» означает любое физическое лицо, нанятое клиентом, получающее финансовое или иное вознаграждение за услуги, включающие более одного лоббистского контакта, за исключением лица, чья лоббистская деятельность составляет менее 20% времени от объема услуг, предоставленных таким лицом данному клиенту в течение шести месяцев.

Методы лоббистской деятельности в США

П. А. Толстых выделяет следующие методы лоббистской деятельности: разработка проектов решения и его аргументация; проведение социологических опросов и составление рейтингов, обосновывающих аргументацию лоббиста; привлечение влиятельных спикеров с целью донести позицию лоббиста до экспертов, широкой общественности, в том числе посредством СМИ; организация пресс-конференций, круглых столов, слушаний и иных мероприятий, на которых привлеченный эксперт отстаивает выгодную лоббисту точку зрения; grass roots – технология, подразумевающая использование инициатив значительной массы людей по отношению к лицам, принимающим решения, с целью поддержать выгодное лоббисту предложение. Представляется целесообразным дополнение данного списка обеспечением избрания либо назначения на должности в органах публичной власти лиц, которые в последующем будут обеспечивать принятие решений, выгодных группе интересов. Аргументом в пользу данного дополнения служит явление, именуемое практикой «вращающихся дверей» – переходом на работу в частный сектор или лоббистские фирмы с государственной службы и обратный процесс. Согласно данным исследования Э. Брезис и Д. Кариолль, в США за последние 80 лет было выявлено 299 фактов переходов между банками и государственным сектором, при этом в 37% случаев служащие пяти крупнейших банков США переходили на государственную службу либо избирались в Конгресс США. Об устойчивой корреляции между участием в лоббистских процессах лиц, прошедших через «вращающиеся двери», и доходами лоббистов свидетельствует тот факт, что уход связанного с лоббистом члена Сената приводил к снижению доходов этого лоббиста в среднем на 24%. Обеспечение избрания кандидата, программные положения которого отвечают интересам определенной группы, и который, получив соответствующую должность и руководствуясь своей предвыборной программой, будет проводить соответствующий политический курс либо оказывать воздействие на принятие политических решений, представляется более эффективным методом принятия политических решений по сравнению с иными перечисленными выше способами лоббирования (организация слушаний, социологических опросов и т. п.) в силу того, что последние методы не дают гарантии изменения позиции лиц, принимающих политические решения, в выгодном для лоббиста направлении. По нашему мнению, учитывая в качестве метода лоббирования обеспечение избрания либо назначения на должности в органах публичной власти лиц, которые в последующем будут обеспечивать принятие решений, выгодных группе интересов, по факту лоббистская деятельность в США является более широким понятием по сравнению с приведенной выше дефиницией, содержащейся в Lobbying Disclosure Act. Более узкое понятие лоббирования обусловлено сложностью доказательства прямой причинно-следственной связи между содействием лицу в избрании либо назначении на должность и последующим лоббированием данным лицом соответствующих интересов, тем более что принятие соответствующих политических решений, выгодных группе интересов, может быть объяснено предвыборной программой, которой в последующем руководствуется данное лицо.

Расходы на лоббистскую деятельность в США

На рубеже XX–XXI вв. в США наблюдался устойчивый рост лоббистской активности. С 1998 по 2021 г. расходы на лоббизм только на федеральном уровне возросли с 1,45 до 3,77 млрд долл.6 Несмотря на небольшое их сокращение, имевшее место с 2011 по 2016 г., ежегодные расходы за этот период не опускались ниже 3,15 млрд долл. в год. А начиная с 2017 г. вновь продемонстрировали тенденцию к росту. С 1998 по 1999 г. и с 2001 по 2007 г. число зарегистрированных лоббистов в США демонстрировало тенденцию к росту, достигнув максимума в 2007 г. – 14 816. После начавшегося в 2008 г. снижения их число стало сокращаться, составив в 2016 г. 11 199. В последующие годы это число немного возросло, составив в 2021 г. 12 183. Наибольшая доля расходов на лоббирование в 2020 и 2021 гг. пришлась на сектор здравоохранения (табл. 1). Охватившая в 2020 г. США пандемия COVID-19 привела к сокращению ВВП за год на 3,5% – самому значительному со времен Второй мировой войны. Тем не менее, активность лоббистов наоборот возросла. Резко увеличилось число медицинских объединений, производителей лекарств и других лиц, связанных с медицинской промышленностью, которые нанимали лоббистов с целью продвижения продукции, для использования пандемии для обоснования изменений в регулировании либо же для понимания того, как пандемия повлияет на их прибыль. Поэтому вполне закономерно в 2020 г. наибольшие расходы лоббистов пришлись на сектор здравоохранения – 633,5 млн долл., составив 17,95% от всех расходов на лоббистскую деятельность, а в 2021 г. его доля возросла до 18,35% (см. табл. 1). Данный сектор занимает лидирующую позицию в экономике США с долей в 19,7% ВВП8. Доля расходов на здравоохранение в США постоянно возрастала – с 74 млн долл. в 1970 г. до 4,1 трлн долл. в 2020 г., а личные расходы на здравоохранение в 2020 г. составили 10 202 долл. на одного жителя. Второе место по расходам занял сектор финансов, страхования и недвижимости, третье – широкая группа различных видов бизнеса, включающая в себя обрабатывающую промышленность в целом, текстильную, металлургическую, химическую, пищевую промышленность, потребительские розничные товары, рестораны, оптовое производство пива, ритуальные услуги, азартные игры и туризм. Замыкают первую пятерку сектора связи и электроники, энергетики и природных ресурсов (табл. 1). Несмотря на то, что лоббирование осуществляет и некоммерческий сектор (профсоюзы, религиозные организации, правозащитные и иные общественные объединения), в структуре лоббистской деятельности явно преобладает коммерческое лоббирование, т. е. лоббирование интересов бизнеса. Наиболее крупным заказчиком услуг по лоббированию в 2021 г. стала Торговая палата США, расходы которой составили 35,3 млн долл. В число лидеров с расходами, превысившими 10 млн долл., также вошли Национальная ассоциация риелторов – 27,1 млн долл., Ассоциация фармацевтических исследований и производства – 14,8 млн долл., несколько ассоциаций, связанных с оказанием услуг в сфере здравоохранения, Meta*, Amazon.com.

Примечание к таблице:

1 - Текстильная, металлургическая, химическая, пищевая промышленность, розничная торговля и др.

2 - Включая правозащитные, экологические, партийные, женские и иные организации.

3 - В структуре расходов сектора обороны существенно преобладают предприятия военно-промышленного комплекса.

4 - Государственные служащие, образование, некоммерческие организации, религиозные организации, правительства иностранных государств и др.

Лоббизм и политические партии

Объектами лоббирования на федеральном уровне выступают органы государственной власти и лица, принимающие политические решения или непосредственно влияющие на их принятие – Президент США, палаты Конгресса США и конгрессмены, федеральные министерства и ведомства, отдельные должностные лица. В процесс лоббирования интересов бизнеса тесно вовлечены две ведущие политические партии США – Демократическая и Республиканская. Одной из наиболее значимых форм лоббирования интересов бизнеса является финансовая поддержка кандидатов на выборах. За избирательный цикл 2020 г., в котором проходили выборы Президента США, объем поступлений Демократической партии составил 1 млрд 808 млн долл., Республиканской – 2 млрд 3 млн долл. Среди секторов американского бизнеса наиболее крупные пожертвования обеим партиям поступали от сектора финансов, страхования и недвижимости – 223,1 млн у республиканцев против 192,4 млн у демократов (табл. 2). В целом сопоставимые объемы финансирования обе партии получают от сектора здравоохранения. По ряду иных секторов различия носят значительно более выраженный характер (см. табл. 2).

Среди секторов бизнеса наиболее заметна разница в финансировании со стороны компаний секторов энергетики и природных ресурсов, строительства, транспорта, агробизнеса. На основе анализа данных таблицы 2 можно сделать вывод, что на 1 доллар, пожертвованный данными секторами демократам, приходится примерно 4 доллара, пожертвованных республиканцам, а от сектора бизнеса широкого профиля – 1,5 доллара. В то время как на 1 доллар, пожертвованный кампаниями из сектора связи и электроники республиканцам, наоборот, приходится порядка 3 долларов, пожертвованных демократам. Таким образом, обозначилось противостояние двух групп секторов бизнеса – сектора связи и электроники, с одной стороны, и секторов энергетики и природных ресурсов, строительства, транспорта, агробизнеса – с другой. Первый делал ставку на лоббирование своих интересов через Демократическую партию, вторые – через Республиканскую. Политическая конкуренция носила выраженный межотраслевой характер. А ключевыми отраслевыми лоббистами выступали, с одной стороны, кандидат в президенты от Демократической партии Джо Байден, а с другой – кандидат от Республиканской партии Дональд Трамп. Оба кандидата использовали маркетинговый подход, пытаясь заручиться поддержкой определенных категорий избирателей – конечных потребителей «политического продукта», которым были бы созвучны идеи, совместимые с интересами определенного сектора бизнеса. Байден делал упор на развитие «зеленой экономики» и «зеленой энергетики», пытаясь заручиться поддержкой экологически ориентированных избирателей, система ценностей которых направлена на изменение в структуре потребления для снижения нагрузки на экосистему. Потребителями «политического продукта» Трампа выступали в первую очередь жители штатов, расположенных на побережье Мексиканского залива, где сосредоточены значительные мощности американской нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности, а значит, и работники данных отраслей, а также центральные штаты США, где доля аграрного сектора является значительно более высокой по сравнению с большинством штатов на Восточном и Западном побережье, более урбанизированных. Именно в штатах на побережье, где сосредоточено подавляющее большинство мегаполисов, что и обусловливает высокую долю городского населения, где более острое осознание экологических проблем, программные положения Байдена о «зеленой энергетике» объективно более востребованы по сравнению с иными штатами. Конечной целью конкурентной борьбы секторов бизнеса служило избрание на президентских выборах «своего» кандидата, программные требования которого отражали интересы конкретного сектора. Идеальными результатами конкурентной борьбы, к которым стремились противоборствующие сектора бизнеса, должны были служить осуществление налоговой политики в интересах своей отрасли, представление ей льгот и иных преференций, снижение административных барьеров, перераспределение расходов бюджета США в интересах конкретных отраслей. Тактическим периодом конкуренции стал весь избирательный цикл 2020 г. И Байден, и Трамп использовали тактическую модель наступления.

Разница в финансировании сектора связи и электроники в указанном избирательном цикле объясняется антииммиграционной политикой бывшего президента-республиканца Трампа, приведшей к сокращению притока в страну не только неквалифицированной рабочей силы, но и высококвалифицированных специалистов, служивших трудовыми ресурсами для высокотехнологичных компаний. Сокращение притока программистов из-за рубежа привело к увеличению расходов на заработную плату данной категории специалистов, что усложнило развитие отрасли. Поддержка республиканцев со стороны добывающей промышленности (сектор энергетики и природных ресурсов) обусловлена защитой Трампом интересов нефтегазовой отрасли, включая разработку сланцевой нефти, в то время как демократ Байден в 2020 г. шел на президентские выборы с программой, содержащей положения о возвращении США в Парижское соглашение по климату, расширении инвестиций в «зеленую энергетику», ограничении выбросов в атмосферу, перевода части грузового транспорта на электроэнергию и ряд других мер. Но развитие транспорта, оснащенного двигателями, использующими электроэнергию, противоречит интересам нефтедобывающих компаний ввиду того, что ведет к сокращению для них рынка, снижению потребления топлива. Напротив, потенциальную выгоду от реализации мер по развитию «зеленой энергетики» (налоговые льготы, расширение сети станций зарядки электромобилей и т. п.) получают компании сектора eco-friendly и greentech, к которым относится, в частности, Tesla. Подтверждением этому является рост стоимости ее акций. Если за несколько дней до президентских выборов в США 2020 г. акция «Тесла» стоила на бирже NASDAQ 420,28 долл. (26 октября 2020 г.), то вскоре после объявления первых результатов начался резкий рост их стоимости, и 27 января 2021 г., спустя неделю после инаугурации Байдена, акции «Тесла» достигли цены 864,16 долл. и, продолжив рост, к 4 января 2021 г. уже составляли 1149,59 долл. А чистая прибыль «Тесла» возросла с 451 млн долл. в III квартале 2020 г. до 3 млрд долл. в III квартале 2021 г. Представленный Байденом и одобренный 19 декабря 2021 г. демократическим большинством Палаты представителей Конгресса США законопроект Build Back Better bill предусматривает увеличение размера налоговых льгот приобретателям электромобилей с 7500 до 12 500 долл. И главным выгодоприобретателем в результате данной меры становится упомянутая выше «Тесла» – наиболее крупный производитель электрокаров. Поэтому вполне объяснима финансовая поддержка «Тесла» именно Демократической партии. Так, в избирательном цикле 2020 г. из 768,973 долл. – суммы пожертвований политическим партиям со стороны данной корпорации, 664,323 долл. (91,07%) получили демократы и только 65,153 долл. (8,93%) – республиканцы.

Заключение

Таким образом, в США лоббирование выступает одним из инструментов конкурентной борьбы за установление наиболее благоприятных условий для своего сектора, одним из способов осуществления конкурентных действий. В США в структуре лоббистской деятельности лоббирование интересов бизнеса многократно преобладает над лоббированием интересов некоммерческого сектора. А различные сектора бизнеса в США имеют интересы, зачастую противоречащие друг другу. В данном случае проявляется конкуренция не отдельных хозяйствующих субъектов, производящих одинаковую продукцию либо оказывающих одинаковый вид услуг, между собой, а конкуренция секторов американской экономики. Примером может служить конфликт интересов сектора энергетики и природных ресурсов, ориентированного на получение прибыли за счет использования традиционных источников энергии, и сектора связи и электроники, ориентированного на выпуск продукции, развивающей «зеленую энергетику». На рубеже XX–XXI вв. в США наблюдается увеличение расходов на осуществление лоббистской деятельности. В процесс лоббирования интересов бизнеса тесно вовлечены две ведущие политические партии США – Демократическая и Республиканская. Одним из наиболее значимых методов лоббирования интересов бизнеса является обеспечение избрания кандидатов на выборах в органы публичной власти, осуществляемое посредством финансовой поддержки соответствующих кандидатов. Наибольшие объемы поступлений обе ведущие партии США получают от сектора финансов, страхования и недвижимости. Различия в финансировании двух партий со стороны бизнеса заключаются в том, что сектор связи и электроники ориентирован в первую очередь на поддержку кандидатов от Демократической партии, а топливно-энергетический комплекс, аграрная сфера, транспорт, строительство и в менее выраженной степени бизнес широкого профиля – на поддержку кандидатов от Республиканской партии, в то время как сектор финансов, страхования и недвижимости и сектор здравоохранения примерно в равной мере поддерживают кандидатов от обеих партий. По итогам президентских выборов 2020 г. победу одержал сектор связи и электроники в лице его ключевого лоббиста кандидата от Демократической партии Джо Байдена. В ходе избирательной кампании и Трамп, и Байден использовали маркетинговый подход, «продавали» свой «политический продукт», выражавший интересы определенных секторов бизнеса, определенным группам избирателей, потребительские предпочтения которых позволяли бы «реализовать» им данный «продукт». Межотраслевая конкуренция различных секторов бизнеса гармонично встраивалась в политическую конкуренцию двух ведущих политических партий США.

*деятельность Meta (соцсети Facebook и Instagram) запрещена в России как экстремистская

Долгих Федор Игоревич - канд. ист. наук, доцент, заведующий кафедрой фундаментальных юридических и социально-гуманитарных дисциплин, Университет «Синергия»

Источник: журнал «Современная конкуренция» № 5 2022