Х сессия III конференции ООН по морскому праву: изменение позиции США (1981 год)

В этом году исполнилось ровно 40 лет с момента принятия Конвенции ООН по морскому праву в 1982 г. Как известно, с приходом в Белый дом администрации Р. Рейгана Соединенные Штаты резко изменили свою линию поведения в отношении Конференции ООН по морскому праву и подготовленного ею проекта конвенции. Это было связано с общими изменениями внешнеполитического курса американской администрации, которые, в свою очередь, вытекали из логики «неоконсервативной революции», с ней связывается та трансформация, что претерпела не только внешняя, но и внутренняя политика США. Исходя из основных постулатов предвыборной программы Рейгана, новая администрация должна была более жестко противостоять социалистическим и развивающимся странам на внешнеполитической арене, кроме того, Рейган говорил о необходимости пересмотра отношений между бизнесом и государством и снижения регулирующей роли государства. Учитывая, что основное недовольство американской стороны на ведшихся с 1973 г. на площадке Конференции ООН переговорах по морскому праву вызывали вопросы, касавшиеся разработки минеральных ресурсов глубоководных районов морского дна за пределами национальных юрисдикций прибрежных государств, и принимая во внимание, что основное давление на американскую администрацию в этих вопросах оказывал крупный бизнес, связанный с разработкой минеральных ресурсов, переход США от компромиссной к более агрессивной политике в отношении проекта конвенции был предопределен, поскольку внешнеполитические основания для такого перехода переплетались с внутриполитическими и концептуальные основы этого пересмотра, как явствует из написанного выше, были довольно глубокими. При этом необходимо отметить, что к началу X сессии конференции (март–апрель 1981 г.) – первой при новой администрации – американские представители заявили, что США намерены предпринять всестороннее изучение/пересмотр подготовленного в ходе предшествующей работы конференции неформального текста проекта Конвенции ООН по морскому праву. В американских органах исполнительной власти, связанных с выработкой политики США по вопросам морского права, имелись определенные расхождения относительно линии поведения в отношении проекта конвенции. Довольно влиятельны были сторонники положений, выработанных в ходе работы конференции и легших в основу проекта. В феврале 1981 г., практически накануне начала работы Х сессии, Н. Вульф, директор Бюро по океанам и международным экологическим и научным вопросам госдепа по вопросам морской науки и технологий, в памятной записке на имя помощника госсекретаря по вопросам океанов и международным экологическим и научным вопросам Дж. Мэлоуна, дал свой анализ соотношения сил внутри причастных к выработке решений по соответствующему вопросу органов власти. Он причислил к сторонникам продолжения переговоров, с тем чтобы добиться их завершения по существу уже на предстоящей сессии (несмотря на то что положения проекта конвенции, касающиеся вопросов разработки ресурсов глубоководных районов морского дна за пределами национальной юрисдикции, предполагались заведомо неприемлемыми с точки зрения интересов США), министерство обороны, министерства транспорта, коммерции, энергии и агентство по охране окружающей среды. При этом среди сторонников другой линии поведения, предусматривающей определенное затягивание переговоров и требование назначения дополнительной сессии, по предположению Вульфа, значились только министерства финансов и внутренних дел. Более того, согласно указанному меморандуму, единства не наблюдалось и внутри самого госдепа. Противниками дополнительной сессии, по мнению Вульфа, были глава американской делегации на конференции Дж. Олдрич, офис юридического советника и в определенной мере представляемое самим Вульфом Бюро по океанам и международным экологическим и научным вопросам. За дополнительную сессию внутри госдепа выступало, пожалуй, только Бюро по вопросам экономики и бизнеса (еще был третий вариант линии поведения – просто прекратить переговоры и «сбежать» с конференции, – но он был чисто умозрительным, и сторонников такого курса автор записки в органах американской исполнительной власти не нашел).

Наиболее последовательными сторонниками участия США в подготовленном конференцией документе были военные. Как свидетельствуют меморандумы и.о. заместителя министра обороны Ф.Д. Крамера и начальника Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ) Д. Джонса в адрес их нового начальника – министра обороны в администрации Рейгана К. Уайнбергера, – направленные, соответственно, накануне и уже в ходе X сессии конференции, ответственные чиновники минобороны полагали, что согласованный проект конвенции представляется наилучшим из возможных вариантов для США с точки зрения обеспечения национальной безопасности в разрезе военно-морской деятельности. Безусловно, положения, касающиеся разработки ресурсов глубоководных районов морского дна за пределами национальной юрисдикции, признавались неприемлемыми для США, и эта проблема оставалась неразрешимой. Однако военные настаивали на том, что надо договариваться, чтобы сохранить выгодные для Соединенных Штатов положения по вопросам свободы навигации, поскольку затягивание переговоров было чревато тем, что и эти, уже согласованные, положения снова могли быть включены в повестку переговоров, с риском подвергнуться пересмотру. А отсутствие признаваемой большинством государств конвенции сохраняло ситуацию неопределенности и свободу действий для прибрежных государств, чьи односторонние акции по расширению своих прав на прибрежные акватории после 1945 г. (с появлением так называемой «прокламации Трумэна») получили название «ползучей юрисдикции». Военные признавали компромиссный характер «пакетного подхода», на его основе был выработан проект соглашения, но преимущества, которые этот документ давал в области свободы судоходства (включая гарантию транзитного прохода через 116 международных проливов, перекрываемых территориальными водами прибрежных государств, и архипелажные воды, а также пролета воздушных судов над ними, что ранее не было зафиксировано нормами обычного морского права), казались им неоспоримыми. А по положениям, которые не устраивали американскую сторону, предлагалось торговаться, либо оставить за собой право делать заявления, уточняющие отдельные положения конвенции. Мнение сторонников скорейшего завершения переговоров по существу и принятия проекта конвенции в госдепе наиболее явно и решительно формулировал глава американской делегации на переговорах – заместитель специального представителя президента на конференции Дж. Олдрич. Он был назначен на свой пост президентом Дж. Картером в сентябре 1977 г., а до этого имел большой опыт дипломатической работы, в том числе участвовал в переговорах по Вьетнаму в Париже в начале 1970-х годов, работая в команде Г. Киссинджера. Олдрич накануне X сессии конференции пытался доказать новому руководству госдепа преимущества пакетного подхода. Писал, что сила конвенции как раз в ее всеохватности, поскольку это делает ее выгодной разным группам приморских государств, и что большинство положений проекта, за исключением тех, что относились к разработке ресурсов морского дна, выгодны США, так как представляют собой шаг вперед по сравнению с существовавшими на тот момент нормами обычного морского права и позволят обуздать односторонние притязания приморских государств. Впрочем, даже ситуация с глубоководными ресурсами не казалась ему тупиковой. Выход он видел в том, чтобы сделать текст статей по этому вопросу максимально общим, дабы потом для их введения в действие потребовались более частные и уточняющие документы, а это, в свою очередь, могло стать предметом новых переговоров заинтересованных сторон и в итоге обеспечить приемлемые для США условия доступа к глубоководным минеральным ресурсам. Ажиотаж вокруг статей конвенции, касающихся указанного вопроса, отвлекал, с его точки зрения, общественное мнение США от всех остальных важных и выгодных Штатам положений конвенции. И этот ажиотаж, имеющий результатом недовольство проектом конвенции в конгрессе, был инспирирован представителями промышленности, которые (безусловно, небезосновательно) были озабочены этим вопросом.

Надо отметить, что Олдрич пытался донести позицию возглавляемой им делегации и до Национальной ассоциации промышленников. Еще в декабре 1980 г., выступая перед ассоциацией в Сан-Франциско, он доказывал, что действия американской дипломатии не являются плодом наивности или глупости и не приносят экономическую безопасность США в жертву интересам стран третьего мира. Он описывал исторические условия, в которых разрабатывался проект конвенции: успехи и неудачи конференций ООН по морскому праву в Женеве в 1958 и 1960 гг. в их усилиях кодифицировать международное морское право и остановить «ползучую юрисдикцию», осуществляемую прибрежными государствами. Усилия оказались недостаточными, что сделало необходимым созыв III конференции ООН и применение пакетного подхода, когда все вопросы морского права соединялись в едином всеохватывающем документе, а не разносились по нескольким документам, как это было в конвенциях 1958 г., в итоге имевших разное количество подписантов и, соответственно, признаваемых разным числом стран. Новый подход делал переговоры более трудными, но должен был примирить разнонаправленные интересы, с одной стороны, ведущих морских держав, с другой – большинства прибрежных, прежде всего развивающихся государств, которые в обмен на признание свободы судоходства и 12-мильного лимита территориального моря получали право на 200-мильную исключительную экономическую зону. В этот же единый пакет включалась и проблема разработки минеральных ресурсов глубоководных районов морского дна за пределами национальных юрисдикций, особая сложность которой состояла в том, что этот вопрос был новым, возникшим совсем недавно в непосредственной связи как с прогрессом промышленных технологий, так и с появлением идеи «общего наследия человечества». Признавая наличие сложностей с обеспечением адекватных условий доступа к указанным ресурсам для добывающих компаний, Олдрич тем не менее был оптимистичен, так как окончательная выработка правил, регулирующих эту отрасль, должна была занять, как минимум, еще несколько лет после принятия проекта конвенции. И это давало американской дипломатии шансы на достижение договоренностей на приемлемых условиях. Кроме того, поскольку разработка глубоководных ресурсов представляла собой инновационное и рискованное предприятие, ее реализация являлась совершенно невозможной без формирования надежной правовой системы, которая мыслилась только в рамках всестороннего урегулирования проблемы международного морского права. Однако Олдричу не удалось доказать новой администрации свою правоту. Накануне начала X сессии из состава американской делегации было выведено восемь человек, включая самого Олдрича. Новым специальным представителем президента и главой делегации стал Дж. Мэлоун, занимавший до этого пост помощника госсекретаря по вопросам океанов и международным экологическим и научным вопросам. Мэлоун сразу же разъяснил обновленной делегации официальную позицию администрации: поскольку предпринимается всестороннее изучение проекта конвенции, американские представители не должны высказываться ни в пользу, ни против проекта и исходить из того, что на этой сессии конференции итоговое соглашение заключено не будет, т.е. предполагалось затягивать переговоры. Безусловно, озвученная американской стороной на начавшейся в марте сессии конференции новая позиция означала резкий поворот политики США в отношении проекта конвенции и, как отмечалось в документах госдепа, вызвала озабоченность, а порой и непонимание у большинства участников конференции. Даже среди ключевых союзников не наблюдалось полного единодушия. Однозначно поддержали американцев только представители ФРГ. Позиция Великобритании, Франции и Японии была не столь однозначной, представители этих стран соглашались поддержать позицию США с определенными оговорками. Австралия и Новая Зеландия вообще придерживались линии на одобрение имеющегося проекта конвенции.

Особую позицию занял Советский Союз, который вместе с США выступил в конце 1960-х годов одним из основных инициаторов созыва конференции и по ряду вопросов, в частности обеспечения свободы навигации, являлся естественным союзником США. Так, в отчете американской делегации на конференции отмечалось, что, когда ряд развивающихся стран во главе с Перу попытался во Втором комитете конференции оказать давление по вопросу дополнительных ограничений военно-морской деятельности со стороны прибрежных государств, СССР отреагировал не просто решительно, но, как отмечалось в документе, «яростно», выступив против перуанцев как по процедурным вопросам, так и по существу. Тем не менее в отчете делегации было указано, что СССР пытался извлечь выгоду из создавшегося положения, и для этого у него была прекрасная возможность, так что, отреагировав на изменение американской позиции в целом сдержанно, советские представители в частном порядке угрожали американцам перспективой голосования, хотя публично продолжали поддерживать процедуру консенсуса, которая, как известно, традиционно применялась на конференции при принятии решений. В общем, по мнению американской делегации, вопрос вынесения положений конвенции на голосование нельзя было полностью сбрасывать со счетов. 9 Собственно, по оценке авторов отчета, основной вопрос, который волнует участников: стоит ли устраивать голосование по тексту конвенции без поддержки США. И тут важны были следующие факторы:

– восприятие другими участниками конференции перспективы переговоров по новым американским предложениям, буде они последуют, и доверие к обязательствам американской администрации принять и ратифицировать конвенцию, если ее (пока ожидаемые) предложения будут учтены;

– степень готовности СССР и значительного числа западных государств присоединиться к развивающимся странам в вопросе голосования и ратификации конвенции;

– оценка участниками конференции последствий, которые таковые действия будут иметь для их двусторонних отношений с США.

Что характерно, Олдрич в упомянутом выше меморандуме на имя заместителя госсекретаря, который он отправил незадолго до своей отставки, предупреждал, что, хотя на конференции решения принимаются консенсусом, перспектив голосования исключать нельзя, особенно если позиция США покажется неустранимым препятствием на пути к принятию конвенции. А расклад сил таков, что США при таком исходе окажутся в явном меньшинстве. В целом, отмечалось, что реакция большинства стран на изменение американской позиции была достаточно осторожной и только некоторые страны (например, Венесуэла) открыто выражали недовольство. Тем не менее, учитывая общую обеспокоенность, высказываемую представителями многих стран в отношении американских намерений, госдеп полагал необходимым дать разъяснения относительно своей позиции. С этой целью во все зарубежные дипломатические представительства США была разослана телеграмма за подписью госсекретаря А. Хейга, с содержащими изложение американской позиции и объяснение предпринимаемых американской администрацией мер материалами, с опорой на которые американские дипломаты должны были доносить эту самую позицию до правительств и общественности стран пребывания. В частности, в телеграмме указывалось на внутриполитические обстоятельства, связанные с принятым решением о всестороннем изучении проекта конвенции. Говорилось, что это решение основывалось на обеспокоенности представителей промышленности, конгресса и самой администрации, связанных с разработкой ресурсов морского дна глубоководных районов Мирового океана, так что наличие широкой оппозиции в законодательной власти полностью исключало перспективу ратификации конвенции в том виде, в котором она существовала на тот момент. Указывалось также, что задача американской делегации на конференции – не допустить завершения переговоров до окончания изучения проекта конвенции, т.е. до конца Х сессии конференции. Объяснялись кадровые решения по изменению состава делегации: администрация, учитывая сложность задач, стоящих перед делегацией, должна была быть уверена в ней абсолютно, а для этого следовало иметь своих людей на ключевых позициях. В общем, как и планировала американская сторона, Х сессия, проходившая в марте–апреле в Нью-Йорке, не завершилась достижением договоренности по проекту конвенции, в итоге было принято решение возобновить ее в августе того же года в Женеве. В преддверии возобновления сессии, в июне 1981 г., представители госдепа провели консультации с ключевыми партнерами по консультационной группе ведущих союзников (кроме США туда входили Великобритания, Франция, ФРГ и Япония) в Бонне (18–19 июня) и по так называемой «группе пяти», включавшей ведущие морские державы (США, СССР, Великобританию, Францию, Японию), в Москве (22–25 июня). В докладе госсекретарю Мэлоун, отвечавший за эти переговоры, был достаточно оптимистичен в оценке результатов консультаций. Все указанные державы выразили готовность поддержать США на конференции, несмотря на определенные нюансы в подходах к проекту конвенции. Учитывая, что с большинством членов «группы пяти» американцы пообщались уже в Бонне, встреча в Москве по сути свелась к предварительным двусторонним консультациям с СССР. Советская позиция была менее однозначной, но в целом благожелательной по отношению к США. Советская делегация, с одной стороны, выразила серьезное возражение в связи с тем, что американская линия поведения создала для нее трудности на конференции, но при этом изъявила готовность продолжить тесное сотрудничество с США и другими членами пятерки, пообещав не создавать проблем, а, напротив, употребить свое влияние на «группу 77», представлявшую интересы развивающихся стран. Советские представители предложили организовать 1 августа, накануне открытия возобновленной сессии, двустороннюю встречу для консультаций, они также просили США предоставить список своих поправок к проекту конференции, чтобы лучше понимать, чем СССР может помочь. В целом, советская делегация благодарила американцев за готовность к тесному взаимодействию и соглашалась, что советско-американское сотрудничество поможет избежать большинства рисков, которым подвергается работа конференции.

8 июля на заседании межведомственной группы по международному морскому праву, прошедшем под председательством представителя госдепа Т. Кронмиллера, были выработаны рекомендации в отношении инструкций для американской делегации на возобновленной сессии. Во-первых, делегация должна была добиваться сохранения максимально допустимого диапазона возможностей для США, к которым они могли бы прибегнуть по завершении (оно планировалось на осень) критического изучения своей политики в отношении проекта конвенции. Соответственно, ее усилия должны были быть направлены на то, чтобы не допустить формализации существующего неформального проекта конвенции в ходе сессии и предотвратить возможность поправок к нему, противоречащих интересам США. Во-вторых, делегация должна была в ходе сессии прояснить обстановку и дать точную оценку приемлемости и возможности договориться по предлагаемым США изменениям. При этом внутри группы развернулась дискуссия: стоит ли наделять делегацию полномочиями предлагать альтернативный вариант статей в отношении режима разработки морского дна (на основе модели свободного рынка, разумеется). Представитель ОКНШ выразил сомнения, в то время как госдеп в лице Кронмиллера поддержал эту идею. В-третьих, было предложено избегать обсуждения статей (кроме как неформального в рамках небольших групп), не касающихся режима разработки морского дна, так как их потенциальный пересмотр был чреват чрезмерным ущербом интересам США. На основе этого обсуждения были разработаны развернутые инструкции для американской делегации (с подробным изложением всех предложений по режиму разработки ресурсов морского дна), проект которых Мэлоун 22 июля направил Хейгу. 27 июля Хейг провел совещание с руководством госдепа по вопросам предстоящей сессии конференции, на котором в том числе обсуждались и подготовленные для американской делегации инструкции. Открывая дискуссию, госсекретарь отметил, что вообще США сейчас находятся в весьма щекотливом положении в том, что касается переговоров по морскому праву. Он заявил, что общался с 26 главами иностранных государств и правительств по указанному вопросу, из них определенное сочувствие американской позиции выражали Бельгия, ФРГ и, возможно, СССР, впрочем, последнее предположение он делал, исходя из одной фразы советского министра иностранных дел А.А. Громыко, который якобы сказал: «Ради Бога, будьте осторожны». Хотя это высказывание можно толковать по-разному. Если, по мнению исполнительного секретаря госдепа П. Бремера, советская сторона, похоже, пришла к выводу, что США находятся в изоляции, и ее позиция в этом вопросе обозначена довольно четко, то Мэлоун не согласился, предположив, что СССР постарается занять умеренную позицию, поскольку стремится к договоренности и хочет, чтобы США тоже были участником этой договоренности. Впрочем, он не исключил, что если Советы решат, что США на конференции изолированы, то попытаются извлечь из этого политическую выгоду. Госсекретарь информировал о своих переговорах с лидерами АСЕАН, посетовав на то, что «даже Китай жаловался», и резюмировал, что США теперь у всех в немилости. Хейг детально обсудил со своими подчиненными проект инструкций американской делегации на конференции и нашел, что «они носят негативный характер». Мэлоун заверил своего шефа, что позиция США на конференции будет представлена не жестко, а скорее в оптимистическом ключе. Он даст всем понять, что США намерены и далее участвовать в переговорном процессе. Хейг отметил, что, безусловно, подход США к переговорам таков, что в результате они должны привести к соглашению, но тут есть одна большая проблема: «мы не хотим получить еще один ОСВ-2». Поэтому президент и поручил провести тщательный пересмотр положений конвенции. Далее госсекретарь прошелся по отдельным вопросам предстоящей сессии. В первую очередь его интересовало, что думает Мэлоун по поводу перспективы обсуждения на конференции положений о свободе мореплавания. Мэлоун ответил, что они постараются предотвратить такое развитие событий и попробуют полностью сосредоточиться на положениях, касающихся глубоководных районов морского дна, поскольку перспектива обсуждения навигационных вопросов чревата риском внесения неблагоприятных изменений в соответствующие положения проекта конвенции. Хейг настаивал: что будет делать делегация, если случится подобного рода переворот в ходе работы сессии? Мэлоун предположил, что большинство участников хотели бы избежать кризиса, поскольку это повышает шансы на достижение соглашения, и, конечно же, все хотели бы видеть США участником этого соглашения. В частности, СССР тоже заинтересован в конвенции в первую очередь из-за навигационных вопросов, и наверняка окажет помощь. Хейг далее отметил, что позиция США предстает, согласно подготовленным Мэлоуном документам, достаточно противоречивой: с одной стороны, избежать эрозии проекта, с другой – не допустить формализации текста проекта конвенции (который на тот момент имел статус «неформального текста»). Получалось, что нужно примирить две противоречащие одна другой цели – избежать каких-либо обязательств по заключению конвенции и при этом продолжать переговорный процесс, не допуская его срыва. Мэлоун согласился, что это наиболее трудно выполнимая часть инструкций.

Госсекретарь предупредил, что делегация должна ежедневно информировать руководство госдепа о происходящем, поскольку лично ему не хотелось бы быть неприятно удивленным, если события начнут принимать неблагоприятный оборот. Кроме того, он отметил, что и президент Рейган не вполне осведомлен о проблематике, связанной с морским правом, поэтому его тоже надо держать в курсе. Подытоживая, Хейг сказал, что нет никакой надежды решить все интересующие США вопросы, касающиеся эксплуатации ресурсов морского дна, без риска вызвать катастрофу. Возможно, это и было бы правильно, но цена может быть слишком высокой, так что на такой шаг нельзя идти без четкого решения самого президента, который в настоящее время не сосредоточен на проблеме переговоров по морскому праву. Поэтому госсекретарь попросил составить список наиболее важных вопросов: что для США совершенно необходимо, а чем можно пожертвовать. Кроме того, Хейг попросил Мэлоуна составить памятную записку для президента с анализом того, чего можно ожидать в ходе переговоров на сессии в Женеве. 31 июля соответствующий меморандум за подписью Хейга был направлен Рейгану. В нем были очерчены основные задачи США на предстоящей в августе сессии в Женеве (сохранить проект конвенции открытым для дальнейшего обсуждения до принятия президентом окончательного решения по нему, выиграть время и дать оценку возможности договориться о необходимых для США улучшениях этого проекта). Подчеркивалось, что ключевые положения проекта, касающиеся разработки ресурсов морского дна, не совместимы с политикой администрации США, так что в таком виде конвенция не имеет шансов пройти процесс ратификации в конгрессе. При этом подчеркивалось, что делегация будет стремиться предотвратить срыв работы конференции, который повлек бы обвинения в адрес США и возложение на них ответственности за этот срыв. Американская делегация будет стараться сосредоточиться на обсуждении вопросов, касающихся морского дна, несмотря на то, что есть потенциал и для улучшения навигационных положений проекта. Однако обсуждение этого вопроса предполагалось вынести за рамки работы конференции в более удобные двусторонние и многосторонние форматы, так как его обсуждение на сессии было более рискованным. Госдеп не рисковал точно предсказать, какой будет обстановка на переговорах. По оптимистичной оценке, большинство участников желали бы достижения договоренности с участием США. Однако риски были неизбежны: как минимум США могли подвергнуться резкой критике ряда государств, входящих в «группу 77», которые могли бы попытаться «изолировать США с тактической целью свести требования США к минимуму», но в случае успеха такой линии поведения события могли бы выйти из-под контроля. Если большинство увидит, что США изолированы и не способны добросовестно вести переговоры, то угроза придания тексту проекта формального характера станет явной, и США придется уповать на помощь союзников и, как минимум, нейтралитет СССР. В этих условиях СССР, по мнению госдепа, мог бы воспользоваться ситуацией и попытаться заслужить расположение стран третьего мира. Это было вполне вероятно в свете того, что советская сторона уведомила американскую, что поддерживает существующий проект конвенции. В общем, существовало два негативных варианта исхода: принятие неудовлетворяющего США проекта конвенции, либо срыв работы конференции с возложением ответственности на США, что в свою очередь, по мнению госдепа, могло отрицательно сказаться на других многосторонних форматах, в которые вовлечены Соединенные Штаты. Однако надежного варианта, не содержащего никаких рисков, чтобы затянуть работу конференции до принятия администрацией окончательного решения по вопросам морского права, госдеп предложить не мог. Главная угроза интересам США связывалась с вопросами свободы судоходства: они могла возникнуть в случае как срыва работы конференции, так и пересмотра соответствующих статей проекта конвенции. На возобновленной сессии, после того как США (13 августа) конкретизировали свои основные возражения по вопросу режима морского дна, ко многим странам (по мнению самих американских представителей) пришло окончательное понимание того, что американцы всерьез намерены добиваться пересмотра уже ранее согласованных положений проекта конвенции, а не просто встают в позу в поисках тактической выгоды (как могло показаться весной, когда американская делегация заявила о пересмотре проекта, но без конкретики), поэтому реакция ряда стран, особенно из «группы 77», была резко негативной. Тем не менее члены американской делегации полагали, что такой неприятной для США процедуры, как голосование по проекту, вполне можно избежать, хотя американцы и начали на всякий случай прикидывать поддержкой каких государств они смогут заручиться в этом случае.

В целом, как показывает отчет американской делегации госсекретарю в последние дни возобновленной X сессии, американские дипломаты были удовлетворены результатом. Здесь надо отметить, что, разумеется, им не удалось внести изменения в часть XI проекта конвенции, в которой речь шла о режиме разработки ресурсов глубоководных районов морского дна. Но они могли быть вполне довольны тем, что удалось потянуть время. Принятие проекта конвенции было отложено на следующий 1982 г., на который было намечено проведение следующей XI сессии. И несмотря на то, что конференция наметила открытие конвенции для подписания на 1982 г., американцы надеялись, что есть перспектива затянуть переговоры и до 1983 г. Более того, как главный свой успех американская делегация подавала то, что текст проекта конвенции так и не получил статуса официального, оставшись неформальным. В отчете делегации отмечалось, что поскольку СССР и «группа 77» окончательно убедились в серьезности намерений США, их стремление к «формализации» текста проекта усилилось, и большинство групп стран, представленных на конференции (Восточной Европы – т.е. соцстраны, Азии, Африки, Латинской Америки), приняли решение в пользу формализации текста. Это был явный сигнал американцам, после чего те стали активно работать с делегатами в ходе неформальных переговоров. В результате формулировка «официальный текст» из решения конференции была убрана, так что его статус фактически не изменился. Особое удовлетворение американцам доставило то, что, по их мнению, они переиграли СССР, который неправильно оценил обстановку и оказался в меньшинстве, поскольку США достигли компромиссного решения с «группой 77». Итак, конференция решила не продлевать работу (как предполагалось в начале сессии, если за отведенное время не удастся прийти к ожидаемым результатам) и завершить ее согласно графику 28 августа.

Подводя итоги, можно сказать, что пересмотр отношения к проекту Конвенции ООН по морскому праву, лежал вполне в русле неоконсервативной повестки дня, продвигаемой рейгановской администрацией. Так, американцы упирали на необходимость свободной конкуренции при разработке ресурсов глубоководных районов морского дна за пределами национальных юрисдикций, критикуя прописанный в части XI проекта конвенции режим этих районов, который в большей степени был выгоден развивающимся странам. Да и в целом, резкая смена позиции вразрез с мнением большинства участников конференции вполне вписывалась в тот более агрессивный курс по отношению к социалистическим и развивающимся странам, проводимый новой администрацией. Как отмечал советский посол А.Ф. Добрынин, если у того же СССР и были иллюзии, что жесткая риторика Рейгана во время предвыборной кампании объяснялась именно электоральными соображениями, а после победы это поведение «сменится более трезвым подходом к межгосударственным отношениям», то они довольно быстро развеялись. Вполне характерным для первого года администрации Рейгана был и курс на затягивание переговоров, стремление отложить принятие решения на более поздний срок, которое можно было объяснить как необходимостью выиграть время для того, чтобы полностью войти в курс дела (официальная позиция), так и стремлением достичь позиции силы. В целом, на X сессии Конференции ООН по морскому праву эта тактика сработала, и дальнейшая работа над текстом проекта конвенции была перенесена на следующий год. Однако, как известно, на XI сессии конференции в 1982 г. американцы остались в меньшинстве и не смогли помешать принятию Конвенции ООН по морскому праву, ее участниками США до сих пор не являются, несмотря на то, что в начале 1990-х годов в новых международных условиях им удалось добиться пересмотра XI части конвенции, посвященной режиму морского дна и недр за пределами национальной юрисдикции, положения которой главным образом стали камнем преткновения на X сессии.

Гиголаев Герман Ефимович - Кандидат исторических наук. Старший научный сотрудник Института всеобщей истории РАН. Доцент исторического факультета ГАУГН

Источник: журнал «Новая и Новейшая история» № 12 2022