Проводится сравнительный анализ особенностей функционирования политических фондов США и Германии, предложена классификация функций фондов в контексте международных отношений. Сделан вывод, что германские фонды спроектированы по образцу МИД с элементами политической партии, тогда как типичный американский фонд – по принципу бизнес-корпорации. Представители ФРГ стремятся присутствовать на местах, завязывать контакты и осуществлять непрерывный мониторинг, американцы ориентированы на проектный подход, создание НПО или партнёрств под конкретную задачу с претензией на международную легитимность. Различаясь по модели финансирования, степени участия государства, масштабам и методам работы, фонды в ФРГ и США служат проводниками и интерпретаторами идеологии правящего класса своих стран на глобальном уровне, содействуя решению задач внешней политики государств происхождения. За счёт дистанцирования от официальной дипломатии и формально-юридической автономии, при сохранении системы согласований между крупными фондами и государствами происхождения, фонды получают широкое пространство манёвра, проникая в общества зарубежных стран и оказывая влияние на чувствительные сферы – образование, внутреннюю политику, экспертное сообщество и медиа. Это формирует множество связей и точек воздействия на общество и власть целевой страны «изнутри», которые могут быть использованы для достижения целей внешней политики государства происхождения фонда. В условиях роста международной конфронтации эти возможности западных фондов сокращаются, но они постоянно ищут новые точки приложения сил в разных регионах в интересах своих бенефициаров. Опыт деятельности западных фондов сегодня активно применяется другими странами, в том числе незападными, и заслуживает внимательного анализа.
Научные оценки роли фондов
В литературе о фондах можно выделить три основных направления:
1) девелопментализм, тесно связанный с теорией модернизации: фонды рассматриваются как инструмент развития и социальных инноваций, обеспечивающих приближение менее развитых стран к современному западному образцу. Данная теория возникла в 1950-х – 1960-х годах при активной поддержке американских фондов;
2) изучение гегемонии, восходящее к А. Грамши: фонды рассматриваются как инструмент легитимации властных групп, «идеологическая» база и инструмент их власти внутри страны и на международном уровне;
3) социологический подход: фонды рассматриваются с точки зрения социологии знания, как инструмент формирования и развития знаниевых сетей (knowledge networks), производства знаний и управления дискурсом.
С опорой на отмеченные подходы реализованы компаративистские исследования фондов, исследования эффективности управления фондами. В отечественной науке внимание уделяется в основном исследованию германских политических фондов. В англоязычном пространстве следует отметить ряд монографий, в которых предложен системный анализ роли фондов во внешней политике государств, но большинство из них опубликованы более 40 лет назад. Активные дискуссии идут вокруг определения роли фондов в международных отношениях. Предпринимались попытки решить данную задачу противопоставлением «глобального гражданского общества», к которому относят и фонды, государственным и бизнес-игрокам. Заостряя данную точку зрения, фонды рассматриваются как «значимая и независимая сила в международных отношениях». Иная интерпретация опирается на понятие «глобальной агоры» как сферы подвижных связей между политикой, рынками, культурой и обществом. Подход к вопросу через противопоставление фондов и государств видится упрощённым, эмпирические исследования говорят скорее об обратном: в частности, германские партийные фонды редко отклоняются от официальной линии МИД ФРГ, хотя могут её дополнять или забегать вперёд. Существуют исследования о «симбиозе» между политическими фондами США и спецслужбами. Фонды рассматриваются как «тихий партнёр» внешней политики Вашингтона или часть американской «мягкой силы».
Продуктивным представляется определение фондов как посредников между «различными секторами общества и международных отношений», а также как «привратников» (gatekeepers), обеспечивающих отбор и подготовку кандидатов в национальные и международные элитные группы. Ряд исследований тяготеют к классовому подходу, рассматривая фонды как кураторов общественных процессов в целях крупного западного капитала, связанного с государственной властью и образующего «систему филантрокапитализма». Оценка общественно-политической роли фондов зависит от точки зрения исследователя. Оптимисты утверждают, что фонды обеспечивают поддержку бедных, плюрализм, способствуют социальному развитию. Скептики указывают на недостаток легитимности фондов и прозрачности их деятельности, концентрацию влияния в руках узкой группы попечителей, работу этих организаций на укрепление позиций западного истеблишмента и блокирование глубоких социальных изменений. Ряд исследователей отмечает, что, вопреки риторике о «демократическом мире», американские фонды поддерживают гуманитарные интервенции и военные операции США за рубежом. Отмечается роль фондов как конструкторов гегемонии, мирового порядка, колониального проекта. Сторонники позитивных оценок указывают на роль фондов как «ключевого элемента» в системе обеспечения социальных гарантий. Они могут реализовывать дополняющие государство функции в тех сферах, где прямое государственное участие предполагает высокие издержки, выполнять функции банков для организаций гражданского общества, оказывать новым проектам поддержку, которой они не нашли со стороны бизнеса или государства. Проведённый анализ научных подходов ставит проблему выявления системных функций или потребностей современных государств и элитных групп, благодаря которым в западных странах произошёл рост влияния фондов и закрепление за ними особой ниши. С этой целью важно рассмотреть историю развития фондов.
Исторический опыт фондов
После Второй мировой войны американские фонды доминировали на международной арене благодаря ряду факторов: положению страны в роли гегемона в мировой экономике и политике, глобальному влиянию транснациональных корпораций, системе налоговых льгот для фондов и значительно меньшей социальной роли государства по сравнению с европейской моделью. Истоки современных американских фондов восходят к началу ХХ века, когда они стали необходимы крупным монополиям для защиты и легитимации состояний владельцев, внешнеэкономической экспансии и купирования революционных настроений в США. Этим исторически обусловлена системная роль фондов внутри страны. Например, в 1913 г. Фонд Карнеги* тратил на образование больше, чем федеральное правительство, а фонд Форда был изначально задуман как инструмент сохранения контроля семьи основателя над Ford Motor Company, что позволило не платить налоги с 91% акций компании. С такой же целью была создана Krupp Foundation в Германии.
США не были изобретателями организационной формы филантропических фондов, предтечи которой встречаются в Европе на протяжении нескольких веков в форме религиозных и церковно-аристократических благотворительных организаций. В отличие от США, в деятельности европейских фондов государство продолжает играть более существенную, подчас определяющую роль. Например, во Франции до 60% совокупного бюджета благотворительных фондов субсидирует государство за счёт налогоплательщиков. Политические фонды Германии созданы и финансируются государством. Возникшие в XIX веке во Франции и Германии прообразы современных фондов были активно вовлечены в международные отношения. Немецкие общества дружбы, Фонд Гумбольдта (основан в 1860), французский Альянс Франсез (основан в 1883) были некоммерческими организациями и активно реализовывали внешнеполитические проекты гуманитарного влияния. При этом де-факто, а часто и де-юре они зависели от правительств и координировали свою деятельность с министерствами иностранных дел. Вторая мировая война привела Европу к экономическому истощению, в связи с чем европейские фонды пришли в упадок, уступив лидерство американским. Последние возникли в начале ХХ века с подачи богатейших американских семей и использовались ими для защиты бизнес-интересов в США и за рубежом, преимущественно в сфере сырьевых проектов в Латинской Америке. Тенденция к постепенному огосударствлению внешнеполитической деятельности фондов в США наметилась в ходе «холодной войны» и продолжает нарастать вплоть до сегодняшнего дня. В частности, Государственный департамент взял на себя основные расходы по программам обменов, многие из которых изначально создавались на средства частных фондов. В 1940-х – 1960-х годах американские фонды – особенно «большая тройка» (фонды Карнеги, Рокфеллера и Форда) – энергично включились в формирование и сопровождение гегемонии США, координируя свою деятельность с внешнеполитическими службами. Фонды обеспечивали гуманитарный компонент влияния США в Японии, Китае и Европе*.
(*Как отмечает Э. Берман, «программы фондов были созданы, чтобы продвигать внешнеполитические интересы США» посредством «поддержки отдельных идей, которые согласуются с задачами фондов, и институций, производящих эти идеи»)
В последнем случае Вашингтон активно использовал их для увязки послевоенного восстановления с задачами противодействия росту влияния СССР. Фонды способствовали экспорту американской модели организации науки в Европу и сокращению влияния учёных левых взглядов посредством селективного выделения грантов, от которых зависела европейская наука, создания европейских научных институтов для распространения «американских ценностей» и сбора информации. С начала 1940-х годов при лидирующей роли Фонда Рокфеллера в Латинской Америке стали реализовываться первые программы по развитию сельского хозяйства, в рамках которых широкое развитие получили гибридные семена, пестициды. Мексиканская агропромышленная программа Фонда Рокфеллера и совместные программы с Фондом Форда заложили в 1960-х годах основы «зелёной революции». В начале 1950-х годов была ясно изложена идеологическая и геополитическая мотивация данной деятельности*.
(*Консультативный комитет по агропромышленности Фонда Рокфеллера пришёл к следующему выводу: «Голодные люди завлекаются обещаниями, но завоёвываются делами. Коммунизм даёт привлекательные обещания недоедающим людям; демократия должна не только обещать не меньше, но и давать больше»)
Американские фонды, де-юре независимые, де-факто на кадровом уровне были тесно связаны с органами государственной власти и находились под наблюдением Конгресса США – вплоть до создания специальных комитетов по проверке финансирования фондами «антиамериканской деятельности». При этом неформальная сеть контактов фондов вскоре стала эффективнее в выявлении «антиамериканских взглядов» потенциальных грантополучателей, чем официальные структуры Вашингтона. Американские фонды в значительной степени повлияли на формирование современных научных исследований в гуманитарной сфере в США и за рубежом. В качестве примера можно привести создание и экспорт американских подходов в политических науках с акцентом на функционализме и бихевиоризме. При поддержке фондов была разработана теория модернизации, развивались научные школы регионалистики и страновых исследований в американских и зарубежных университетах*. Велась активная работа с молодыми лидерами в рамках престижных семинаров и программ обменов. Приоритетным направлением стало создание организаций и выделение грантов для влияния на интеллектуалов и творческую интеллигенцию в Европе в тесной координации с Государственным департаментом, в ряде известных случаев – со специальными службами США.
(*Существенную роль сыграл созданный фондами Совет по исследованиям в области общественных наук, во многом определявший направления научных исследований путём распределения грантов. Так, в конце 1950-х годов Совет, в том числе при поддержке Фонда Форда, занимался разработкой теории модернизации, которая фактически представляла альтернативу теории развитого социализма. Теория разрабатывалась в нескольких элитных американских университетах, а затем была перенесена в Западную Европу)
После Второй мировой войны в ФРГ получили развитие так называемые околопартийные политические фонды, финансируемые за счёт федерального бюджета. Фонды выступали формально как самостоятельные организации, при этом согласовывали свои приоритеты с государственными ведомствами, которые осуществляли мониторинг и оценку их деятельности. Изначально они создавались с целью политического образования для демократизации в условиях «полусуверенного государства». При построении политической системы и её элементов, включая политические фонды, ФРГ ориентировалась в основном на опыт англосаксонских держав. Пионером во внешней политике стал Фонд Эберта, финансировавший в 1957 г. антикоммунистические профсоюзы в Латинской Америке за счёт субсидий МИД ФРГ. В 1960-х годах на средства федерального министерства экономического сотрудничества и развития фонды начали осуществлять политическое образование в зарубежных странах, став частью германской политики содействия международному развитию. Политические фонды ФРГ были активно вовлечены в процессы политических трансформаций в Португалии, Испании и Чили. Распад СССР сделал постсоциалистический ареал приоритетным для ключевых американских и германских фондов. На протяжении многих лет «экономика западных грантов» фактически выращивала и поддерживала целые отрасли научных исследований и общественной жизни в целевых странах, были созданы сотни и тысячи неправительственных организаций, осуществлявших гуманитарное влияние. Фонды играли ведущую роль в конструировании и управлении данным конгломератом в общественно-политической сфере. Германские фонды начали активно проникать в регион в поздний советский период. Кардинальных изменений методов их работы после 1990 г. не произошло, но качественно расширились возможности их влияния в связи с возникшей многопартийностью и заинтересованностью местных элит в сближении с ФРГ. Германские фонды энергично работали в бывших советских республиках, осуществляя политическое влияние опосредованно через два основных инструмента – политическое образование и экспертно-консалтинговую деятельность, выстраивая связи с элитными группами и партиями. Американские фонды делали больший акцент на прямом политическом влиянии через акции и мероприятия (протесты, медиакампании), располагая на порядок большими ресурсами. За первые 15 лет после распада СССР (1990–2004) только два американских фонда – Сороса** и Мотта – потратили вместе на финансирование политических проектов в странах бывшего Варшавского договора более 500 млн долларов – больше, чем ЕС или какая-либо европейская страна, уступая лишь США. Американские фонды активно вмешивались в ситуацию в бывшей Югославии. Наиболее заметную роль играл Фонд Сороса, финансировавший многочисленные НПО в республике, а затем и Международный трибунал по бывшей Югославии. Таким образом, генезис американских и германских фондов различается: первые были созданы крупными монополистами и стали инструментом истеблишмента для влияния на общество и государство, с которым затем тесно переплелись, особенно на внешнеполитическом треке; вторые – созданы изначально государством для влияния на внутренние, затем и зарубежные общественные процессы.
Функции и механизмы влияния
В настоящее время бюджеты зарубежных программ крупнейших американских фондов сопоставимы с аналогичными бюджетами содействия международному развитию некоторых государств (табл. 1). Для сравнения: в год на зарубежные программы развития Польша тратит от 100 до 260 млн долларов, Швеция – 2–4 млрд, Международный валютный фонд – 1–1,5 млрд.
Деятельность фондов охватывает практически весь спектр социальных проблем, но основные инструменты следует отнести к информационно-политическим. В частности, крупнейшие филантропические фонды, опрошенные ОЭСР, назвали своей основной целью адвокатирование*, в том числе информационное влияние на государственную политику (79%), а также изменение социальных норм и поведения (82%).
(*Термин «адвокатирование» определяется в рамках настоящей статьи как защита и продвижение общественных интересов (или, что часто имеет место в деятельности западных фондов, интересов ограниченных групп, маскируемых под общественные, относящиеся к неограниченному кругу лиц) в отличие от лоббизма, понимаемого как защита частных интересов. На современном этапе адвокатирование всё чаще осуществляется через «транснациональные сети убеждения» (transnational advocacy networks), сочетающие политику убеждения и экспертизу и вовлекающие НПО, экспертов, международные организации и дипломатов заинтересованных стран)
«Государственное управление и гражданское общество» входит в тройку наиболее востребованных тематических направлений работы фондов, уступая по объёму ассигнований лишь здравоохранению и сельскому хозяйству. Крупнейшие филантропические фонды США активно включаются в деятельность международных организаций – от Совета Европы и Всемирной организации здравоохранения до ООН при отсутствии легитимных механизмов контроля и отчётности. Часто подобная интеграция носит неформальный характер (через НПО-посредников); она осуществляется через проектное финансирование, в котором нуждаются международные организации. Тем самым фонды получают широкие возможности влиять на повестку международных институтов, обладая высокой гибкостью и скоростью в распределении ресурсов. Старые фонды, прежде всего американская «большая тройка», сохраняют влияние, но в 2000-х годах по объёму расходов они уступили первенство новым донорам: леволиберальному Джорджу Соросу, правоконсервативным братьям Кох (проекты сосредоточены в основном в США), наиболее амбициозному в международном плане Биллу Гейтсу. Основные средства, выделяемые американскими фондами, осваивают западные организации, прежде всего американские. Например, за последние 10 лет Фонд Гейтсов выделил университетам грантов в размере 11,6 млрд долларов, из них 68% получили университеты в США; в целом на западные университеты пришлось 92% выделенных средств. В результате возникает мощный инструмент мировоззренческого влияния*.
(*Бывший директор Программы по борьбе с малярией Всемирной организации здравоохранения, японский врач Арата Кочи ещё в 2008 г. заявил, что Фонд Гейтсов «никому не подотчётен, кроме самого себя» и «создал картель из лидеров в сфере исследований столь тесно связанных, что они лично заинтересованы в защите работы друг друга… в результате получить независимую оценку научных выводов становится всё сложнее»)
Метод работы фонда «Открытое общество»** заключается в создании параллельной институтам власти инфраструктуры влияния в зарубежных странах и мобилизации социальных групп для быстрого достижения своих целей. Он приобрёл известность участием в посткоммунистических транзитах стран Восточной Европы. Анализ базы данных грантов Фонда, выданных в 2010–2020 годах, показывает, что большинство грантов составляют от 5 тыс. до 1 млн долларов. Как правило, они выделяются на краткий срок – в среднем от 1 до 3 лет20, что объясняется тактикой многоканального распыления ресурсов на низовом уровне. Контроль за использованием денег производится за счёт необходимости грантополучателя подавать заявку на короткий срок.
Наиболее распространённые типы проектов – создание центров в виде НПО, поддержка активистов, организация образовательных мероприятий, медиакампаний и журналистских расследований по вопросам коррупции, выборов, прав мигрантов, гендерной тематики и ЛГБТ+. Например, в 2020 г. Фонд профинансировал в Германии «вовлечение инфлюэнсеров в борьбу с дезинформацией» при подготовке к федеральным выборам 2021 г. и создание консорциума польских НКО для защиты прав мигрантов. Широко практикуется финансирование независимых от местных институтов мониторинговых организаций (watchdog) с разным уровнем вмешательства. Например, в Грузии профинансированы мониторинг проектов в сфере инфраструктуры в стране с целью выявления рисков коррупции и неисполнения стандартов ЕС, ведение базы данных политиков и их активов. В Польше Фонд финансирует организацию, изучающую отчётность местных органов власти с целью повышения их ответственности. Встречается перекрёстное финансирование между фондами. Например, в 2020 г. фонд «Открытое общество» выдал специализирующемуся на экспертной работе Фонду Карнеги грант на изучение возможностей применения гражданскими активистами новых подходов к «противодействию цифровым стратегиям государственного контроля» с акцентом на стратегии цифрового слежения и отключения Интернета. Существует обширная литература о поддержке фондом «Открытое общество» оппозиции и протестных движений, участвующих в смене режимов. Вместе с тем враждебность в отношениях с местными правительствами часто преувеличивается, так как Фонд предпочитает работать в тех странах, где правительства предоставляют ему свободу действий. В 2021 г. было опубликовано масштабное исследование деятельности Фонда в 1999–2018 годах. Результаты показали отсутствие серьёзных изменений международных показателей демократического управления, свободы выражения, подотчётности обществу госорганов, а также социального равенства в странах, где он активно работал. В то же время не обнаружено явной связи между присутствием в стране Фонда и числом протестных акций или численностью мигрантов. Исследователи соглашаются, что влияние филантропических фондов часто носит долгосрочный и неосязаемый характер, трудно поддаётся измерению. Вместе с тем сделан вывод, что организация «пытается продвигать открытое общество в уже открытых обществах». Это заставляет исследователей предположить: либо существуют неучтённые переменные, либо Фонд ставит своей целью вместо продвижения открытого общества «использовать свои средства для достижения конкретных политических или электоральных результатов по геополитическим или финансовым мотивам».
Обвинения в политизации филантропии часто звучат и в США, где фонды давно стали фактором внутриполитической конкуренции. В частности, после избрания президентом США Д. Трампа группа сенаторов направила госсекретарю Р. Тиллерсону письмо с призывом провести расследование по вопросу использования Государственным департаментом и Агентством США по международному развитию (USAID)*** американских денег для «поддержки левых политических групп и навязывания левацкой политики суверенным нациям». Отдельно в письме отмечена деятельность фонда «Открытое общество», получающего гранты USAID. Эти средства, как утверждают авторы письма, используются для поддержки «экстремистов и использующих насилие активистов», при этом «правительство США работает на маргинализацию умеренных и консервативных политиков в руководстве зарубежных стран». Ведущий американский консервативный фонд «Наследие» опубликовал доклад в поддержку данного письма, но обращение не получило развития. Избрание Трампа обнажило ценностный конфликт внутри американского общества, переплетающийся с межпартийной конкуренцией. Публичная конфронтация обострялась по мере приближения к президентским выборам 2020 года. В начале года Дж. Сорос, один из крупнейших спонсоров Демократической партии, выступая на Давосском форуме, назвал Трампа «аферистом», заявив, что американское и китайское руководства представляют «главную угрозу открытым обществам». На фоне пандемии и массовых протестов в США Трамп обвинил «демократов и Сороса» в финансировании протестов. В 2020 г. фонд «Открытое общество» заявил о выделении грантов на сумму 220 млн долл. на кампанию за расовое равенство, в том числе таким движениям, как «Голоса чёрных имеют значение», низовым инициативам по борьбе против «подавления голосующих на выборах и дезинформации». В том же году Б. Гейтс назвал «опасным» решение Трампа приостановить финансирование Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) на фоне критики организации республиканцами. Фонд Гейтсов – крупнейший после США донор ВОЗ до пандемии – объявил о выделении организации дополнительных 150 млн долларов.
Международные организации, обладающие легитимностью и влиянием, но нуждающиеся в пожертвованиях, – предпочтительные партнёры и каналы влияния фондов. Один из приоритетов фонда «Открытое общество» – работа с наднациональными органами ЕС: здесь вновь расходятся позиции с Трампом и значительной частью республиканцев. Фонд поддерживает европейскую интеграцию, стремясь влиять на её содержание. Институт Европейской политики, созданный Фондом, ставит целью «информационное сопровождение и влияние на принятие решений по вопросам законодательства, политики и распределения средств ЕС», с тем чтобы «ценности открытого общества были в центре деятельности ЕС». Фонд Сороса финансировал создание Европейского совета по международным отношениям (ECFR) в 2006 г. с целью «продвигать принципы Фонда в политику и практику ЕС». Он активно работает в странах, готовящихся к вступлению в интеграционное объединение, используя эту мотивацию как рычаг своего влияния. Например, Фонд действует на Балканах с декларируемой целью приближения стран региона к членству в ЕС: в Албании профинансировано создание сети молодых профессионалов, которая осуществляет мониторинг интеграционного процесса; в Северной Македонии финансируются проекты по переводу государственной службы и судебной системы на стандарты ЕС. Иной пример отношений между правительствами и фондами демонстрирует Китай, где фонд «Открытое общество» был учреждён в 1986 г. и закрыт в 1989-м на фоне обвинений со стороны Пекина в связях со спецслужбами США. Позднее Сорос признал ошибочным решение открыть отделение Фонда, так как «Китай был не готов к этому – там не было независимой или диссидентской интеллигенции». Данный вывод иллюстративен не только с точки зрения технологий работы Фонда через создание параллельных официальным институтам структур влияния. Он также подтверждает приведённый выше тезис, что фонд «Открытое общество» может влиять на общественно-политическую жизнь в стране тогда, когда местная власть считает это целесообразным или неизбежным, предоставляя Фонду достаточную свободу действий.
С 2010-х годов на фоне ослабления глобального доминирования США участились конфликты фонда «Открытое общество» с национальными правительствами. После 2015 г. Фонд закрыл представительства в России, Венгрии, Пакистане и Турции. Власти Румынии, Польши и Македонии обвинили Фонд в поддержке миграции в Европу и формировании «обществ без идентичности». Президент Сербии А. Вучич обвинил «иностранные фонды и Фонд Рокфеллера в попытке свергнуть его правительство», заявив о поддержке ими оппозиционных политиков и экологических протестов в стране. Не всегда отношения фондов с властями целевых стран характеризуются неограниченной свободой или конфликтом. Например, Фонд Форда активно работал в Китае уже в 1970-х годах, формируя транснациональные экспертные сети для экономических реформ. Несмотря на критику внутри США за поддержку политики КНР, Фонд Форда продолжает принимать активное участие в разработке и анализе китайской системы содействия международному развитию, сотрудничая с государственными организациями КНР. Среди проектов Фонда в Китае – финансирование исследований и академических визитов с целью передачи странам глобального Юга опыта Китая в сфере сельского хозяйства; программы стажировок для китайских инвесторов; поддержка институтов, занимающихся изучением энергоперехода и сокращения использования угля в Китае; проведение полевых исследований для анализа результатов китайских инвестиционных проектов; разработка платформы для Китайского сельскохозяйственного университета по передаче опыта развития КНР странам Африки*. В Пекинском университете Фонд финансирует изучение возможностей повышения потенциала банков развития.
(*На основе базы данных проектов Фонда Форда, опубликованной на официальном сайте)
В Пекинском университете Фонд финансирует изучение возможностей повышения потенциала банков развития. В то же время Фонд Форда сотрудничает с американским Институтом Брукингса для «разработки рекомендаций по реагированию США на действия Китая, угрожающие американским интересам, и инструментов по влиянию на поведение КНР»*.
(*Фонд Форда с 2019 г. финансирует исследовательский проект Института Брукингса «Глобальный Китай». Однако в 2019 г. Фонд формулировал цель гранта более мягко: «оценка рисков и возможностей подъёма Китая». Изменение формулировки цели гранта в 2021 г. может быть связано с общим изменением парадигмы восприятия в Вашингтоне Китая как «стратегического конкурента» вместо «потенциального ответственного партнёра», что заставило Фонд изменить фразеологию целеполагания)
Фонд Форда выделил грант Фонду Карнеги за международный мир для «понимания источников растущего влияния Китая в странах глобального Юга и выработки рекомендаций». Также он финансирует переводы китайских официальных документов для большего понимания намерений и возможностей Пекина. Таким образом, Фонд занимает нишу одного из ключевых в США экспертов по Китаю, используя свою экспертизу «из первых рук» для участия в выработке американской политики на китайском направлении. Учитывая, что политика содействия международному развитию стала одним из важнейших инструментов глобальной конкуренции между США и Китаем, Фонд занимается актуальной для внешней политики Вашингтона темой.
В распоряжении германских политических фондов находятся значительно меньшие ресурсы. Общие субсидии федерального правительства ФРГ, направленные германским политическим фондам на цели содействия международному развитию (фактически, всю их международную деятельность) в 2020 году, составили 387 млн долл. США. Совокупный бюджет всех германских фондов на внутреннюю и зарубежную деятельность, а также административные расходы составляет около 670 млн евро в год (табл. 2) – примерно 50–70% от годовых расходов фонда «Открытое общество» и более чем в 5 раз меньше годового бюджета Фонда Гейтсов. При этом бюджеты крупнейших германских фондов – имени Аденауэра и Эберта – сопоставимы с крупными фондами США, реализующими общественно-политические проекты, например фондами Рокфеллера, Карнеги, Макартуров и др.
В отличие от американских филантропических фондов, являющихся частными и подчиняющихся либо основному донору, либо узкой группе попечителей, германские фонды связаны с парламентскими политическими партиями и федеральным правительством. Несмотря на более скромные ресурсы, германские фонды обладают глобальной сетью представительств: более 300 офисов в 100 странах мира. Один только Фонд Аденауэра поддерживает офисы в 80 странах и реализует программы в 120 странах. При этом фонды полностью зависимы от государственного финансирования – более 90% средств выделяется по линии Федерального министерства экономического сотрудничества и развития, также субсидии поступают по линии МИД ФРГ. Германские фонды имеют двойственную природу. На правовом, идеологическом и кадровом уровнях каждый фонд аффилирован с соответствующей парламентской партией. Многие исследователи рассматривают фонды как «неотъемлемую часть внешней политики Германии». Вместе с тем они формально считаются независимыми организациями, обладают автономией от органов государственной власти и чёткой внешнеполитической идентичностью, обусловленной связью с материнской партией. Официальный Берлин старается сохранять комфортную дистанцию в отношении чувствительных проектов фондов, вызывающих недовольство правительств зарубежных стран. В частности, за последнее десятилетие турецкое правительство неоднократно обвиняло германские фонды в спонсировании запрещённой Курдской рабочей партии – фонды опровергали обвинения при невмешательстве официального Берлина. При этом МИД Германии может публично выступать против изгнания фондов из стран пребывания, как, например, Фонда Аденауэра из Египта или ОАЭ. Влияние материнской партии и нескольких министерств на выбор приоритетов фондов создаёт гибкую систему управления без явного директивного контроля. Как показывает С.В. Погорельская на примерах Испании и Португалии, фонды одновременно действовали в государственных интересах, интересах своих партий и своих собственных, способствуя демократическому транзиту в этих странах.
Приоритеты германских фондов зафиксированы в совместной декларации: политическое образование, исследования и консультирование госорганов, образовательные программы и стипендии для молодёжи, поддержка искусства и культуры, поддержка европейского объединения, помощь развитию с целью установления демократических, либеральных и конституционных структур, приверженных правам человека и гражданским правам. При этом у фондов разная специализация в зависимости от идеологии партий. Несмотря на формальную самостоятельность, фонды работают в постоянном тесном контакте с официальными структурами ФРГ, в том числе с посольствами в целевых странах, выполняя задачи организаторов и посредников при решении политических и гуманитарных задач. С правительствами, рассматриваемыми в Берлине как авторитарные, связи выстраиваются по следующей схеме: улучшение имиджа авторитарных правительств на Западе в обмен на доступ к обществу целевой страны и создание инфраструктуры влияния. Например, германские фонды Аденауэра и Эберта, начав создавать в Тунисе в конце 1980-х годов площадки для диалога, де-факто оказывали содействие режиму Бен Али в проведении фасадной либерализации. Вместе с тем в долгосрочном плане их деятельность привела к размыванию основ авторитарного режима, в частности, были созданы «смычки» и доверительные отношения между чиновниками и гражданскими активистами. Схожая логика проявилась в 2014–2020 годах в Беларуси, когда встречи руководства фондов Аденауэра и Эберта при участии немецких дипломатов с представителями МИД страны стали отправной точкой для организации серии конференций и форумов «второго трека» с участием официальных лиц, а также визитов белорусских делегаций в ЕС. Данные фонды поддерживали мероприятия, организации и журналы, публиковавшие статьи с обоснованием необходимости нейтралитета Белоруссии.
Традиционный и основной функционал германских политических фондов – образовательная деятельность – значительно дешевле, чем инвестиции в развитие социальной инфраструктуры в зарубежных странах, и позволяет адресно работать с зарубежными политическими элитами. При этом ярко проявляется функция фондов как «экспортёров» ценностей и германских институтов за рубеж. Германские фонды принимают активное участие в подготовке стран к членству в ЕС. Например, политические фонды ФРГ выделяют гранты на межпартийный диалог в целевых странах с привлечением европейских экспертов и партий, направленный на формирование межпартийного консенсуса, который предшествует принятию страны в интеграционное объединение. Они также выступают посредниками при организации взаимодействия между правительством целевой страны и ФРГ. В 1970-х годах фонды активно работали в странах Иберийского полуострова, способствуя демократизации с ориентацией на германскую модель. После распада СССР центр тяжести этой деятельности был перенесён в Восточную Европу и СНГ. Например, фонды активно работали в Польше в ходе формирования новых и ребрендинга посткоммунистических партий c последующим включением их в европейскую партийную семью. Фонды продолжают работу в стране и после завершения интеграции в ЕС, гибко реагируя на внешнеполитический курс ФРГ. В частности, после «кризиса еврозоны» 2010 г. фонды расширили присутствие в Южной Европе, прежде всего в Греции, продвигая германские подходы к урегулированию кризиса и охватив своими проектами ключевые политические силы. Германские фонды, работающие в одном регионе или стране, могут договариваться о своеобразном разделении труда. Например, в Центральной Азии Фонд Аденауэра активно занимается поддержкой общественных групп и организаций с целью установления прочных связей между ними и создания коалиций. Фонд Эберта уделяет внимание выстраиванию диалога между обществом и властью, создавая каналы продвижения повестки НПО на уровень правительств. Не имея права прямо вмешиваться в электоральные процессы, фонды могут оказывать финансовую поддержку партнёрским НПО, мозговым центрам и экспертам, имеющим связи с местными партиями, тем самым усиливая потенциал последних. Фонды инвестируют ресурсы в работу с молодёжным крылом партий в целевой стране, организуют образовательные мероприятия для сотрудников партий, например в сфере работы со СМИ и связей с общественностью, электоральных кампаний, опыта государственного управления в ФРГ, программ обучения лидерству, образовательных визитов в Германию. Образовательные и лидерские программы – один из наиболее мощных «инструментов влияния, так как позволяет определять идеологическую и программную идентичность политических партий». Дискуссионные мероприятия также могут использоваться для убеждения целевой аудитории за счёт подбора тем, модераторов и участников.
Благодаря глубокому проникновению в различные сегменты общественно-политической сферы фонды становятся важным источником политической информации. Они привлекают к сотрудничеству местных экспертов, что позволяет, оставаясь в правовом поле, получать экспертные оценки по темам, актуальным для фондов и германской внешней политики. В то же время создание и поддержка экспертных сетей в зарубежных странах позволяет в рамках обмена опытом продвигать германские институты за рубеж. Из свежих примеров можно привести реформы законодательства КНР в сфере конкуренции и среднего специального образования с внедрением ряда норм германского права. Представитель Фонда Аденауэра заявил, что в процессе этой работы проводились консультации с германскими экспертами, и Китай «скопировал многое из германского законодательства». Неформальный характер множества мероприятий позволяет фондам накапливать обширную информацию о ситуации в стране пребывания, которая доступна для профильных ведомств ФРГ. Тем самым фонды, выполняя параллельные официальной дипломатии функции, играют роль «второго посольства» в стране пребывания. Каждый из фондов работает с идеологически близкими ему партиями и целевыми группами за рубежом, что в итоге даёт возможность охватить практически весь политический спектр, включая оппозицию. Между федеральным министерством экономического сотрудничества и развития и фондами созданы механизмы регулярных консультаций и обмена информацией в рамках реализации политики содействия международному развитию, которая продиктована не только политической, но и экономической логикой. Как показало исследование за период 1978–2011 годов, помощь развитию оказывает «существенное положительное влияние на немецкий экспорт». На каждый доллар США германской помощи развитию в среднем приходится рост экспорта немецких товаров в объёме 0,83 долл. США, наиболее выигрывают отрасли с высокой добавленной стоимостью – машиностроение, производство электрического и транспортного оборудования. По оценкам исследователей, расширение экспорта за счёт политики помощи развитию дополнительно обеспечивает около 216 тыс. рабочих мест на предприятиях ФРГ. Заметна секьюритизация помощи ФРГ: она выступает как форма компенсации неучастия немецких военных в операциях США, а также направляется в те горячие точки, где есть немецкие военные. Факт того, что фонды выступают «советчиками» правительства ФРГ в данной сфере, увеличивает их возможности влияния в целевых странах.
Фонды в США и ФРГ: общее и особенное
Переходя к обсуждению различий в подходах американских и германских фондов, подведём итог анализа их истории и современной деятельности. В табл. 3 приведены ключевые функции фондов США и ФРГ, которые определяют основную часть их общественно-политической деятельности. По сути это своеобразная функциональная матрица деятельности любого крупного западного фонда. При этом схемы распределения ресурсов фондов между указанными направлениями, равно как и их содержательное наполнение, существенно различаются, обусловливая особенности фондов.
Одна из ключевых общих черт фондов США и ФРГ – они позиционируются как ведущие интерпретаторы и проводники западных (либеральных) демократических ценностей, декларируемых государствами их происхождения. Методы могут различаться: германские фонды в большей степени концентрируются на образовательной, нормативной и экспертной деятельности. Организационная и информационная функции более акцентированы в работе фондов США. В процессе реализации данных функций происходит развитие не гражданского общества как такового, а отдельных организаций, групп, нарративов или тенденций в общественно-политической сфере. При этом сетевые (горизонтальные) связи и отношения в общественной сфере вовсе не отрицают иерархию, но могут усиливать существующие иерархические отношения или создавать новые. В силу неравномерного распределения ресурсов пространство транснациональных экспертных сетей характеризуется значительной эксклюзивностью – оно более доступно для «богатых, вестернизированных профессионалов и их агентств». В этом пространстве разворачивается острая конкуренция за гранты, патронаж, медийное или политическое признание. Фонды, как крупные иерархические структуры, помогают отобранным грантополучателям продвигаться ближе к центру этой многослойной сети, обеспечивая ресурсами и доступом к площадкам в обмен на кооптацию в систему своих приоритетов. При этом государство перестаёт быть единственным организующим политическим центром в стране: альтернативные центры возникают вокруг фондов.
Транснациональные экспертные сети, ставшие неотъемлемым элементом современных международных отношений и дипломатии, выходят далеко за рамки спонсируемых фондами проектов. В некоторых сферах, как было показано выше, филантропические организации претендуют на роль лидеров или монополистов в определении повестки дня и картины мира. В отношении деятельности фондов возникает «дилемма, до какой степени высоко иерархичные организмы могут легитимно существовать в открытом гетерогенном обществе». Это обоснованный вопрос, так как фонды значительно крупнее и лучше обеспечены ресурсами – не только относительно НПО, но и многих международных организаций, обладающих легитимным статусом, но принимающих пожертвования из частных источников. В результате размывается грань между экспертными сообществами, основанными на принципах плюрализма и научного поиска, и сетями адвокатирования, созданными для продвижения определённых установок и ценностей, не исключающими применения механизмов группового давления и конформизма*.
(*Бывшая сотрудница фонда «Открытое общество» отмечает, что организация стремится «дать понятийный аппарат, нормативные парадигмы и эмпирические примеры, которые затем принимаются [объектом] в качестве предпосылок для выработки политики… Фонд субсидирует различных экспертов и интеллектуалов, чтобы они снабжали информацией профессиональные и бюрократические аудитории)
Фонды реализуют свои функции за счёт ряда механизмов, в том числе использования групповой динамики. Отбор и организация регулярного взаимодействия между участниками экспертных дискуссионных площадок, а также контроль обратной связи в рамках возникающих групп усиливают общность взглядов и экспертных оценок. Регулярное взаимодействие в рамках возникающих экспертных сетей, которые на практике становятся больше похожи на социальные группы со сложившимися ценностями, убеждениями и установками, с внешними аудиториями обеспечивает легитимацию и распространение повестки дня фондов. Данный механизм может быть использован для продвижения различного содержания. Как правило, фонды концентрируются на обсуждении и поиске решений проблем в сфере прав человека и политического участия, гендера и идентичности, международных отношений и конфликтов, образования, экономики, экологии, здравоохранения. Степень объективности, сбалансированности или манипулятивности поставленных проблем и продвигаемых решений зависит от целей организаторов, глубины и техники контроля с их стороны над формированием групп. Как правило, речь идёт о переносе в другие страны политик, институтов, идеологий, установок, идей и учёта негативного опыта. Данная передача может быть, как принудительной, так и добровольной, но грань между этими понятиями иногда размывается. К примеру, исследователи используют, помимо нейтрального термина «диффузия норм», также «принудительный конформизм» через проникновение в страну международных политических акторов.
Германские фонды в отличие от американских формально связаны с партиями и государством, обеспечивающим финансирование, и теснее координируются с официальной политикой ФРГ. Выше было отмечено глобальное присутствие американских и германских фондов, однако добиваются они этого по-разному. Например, в Фонде Гейтсов в 2021 г. официально числилось 1600 сотрудников, как и в Фонде Аденауэра, хотя бюджет последнего в десятки раз меньше. При этом у Фонда Гейтсов сегодня в мире открыто 9 офисов, у Фонда Рокфеллера – 5 офисов, тогда как у Фонда Аденауэра – 80. Огрубляя, германские фонды спроектированы по образцу министерства иностранных дел, тогда как типичный американский фонд – по принципу бизнес-корпорации (исключение – фонд «Открытое общество», имеющий отделения в 37 странах мира). Представители ФРГ хотят присутствовать на местах, завязывать контакты и осуществлять непрерывный мониторинг, американцы ориентированы на проектный подход, создание НПО или партнёрств под конкретную задачу с претензией на международную легитимность, нередко с выгодой для своего крупного бизнеса. Германские фонды нацелены на более долгосрочную работу, в американской филантропии преобладает стремление быстро показать результат и «посчитать эффективность» (пусть формально) в каждом конкретном случае вмешательства. Германские фонды, исходя из своего опыта работы в ФРГ, как правило, ориентированы не на слом системы, а на её постепенную трансформацию согласно своим интересам и ценностям через социализацию элит и экспорт германских институтов. Речь идёт о методах непрямого контроля и мягкого влияния.
Филантропические фонды США часто сосредоточены на организации и поддержке «прямого действия», активизма; созданию институтов нередко предпочитают выращивание и мобилизацию групп для давления на общественные и государственные институты, в том числе посредством медиаструктур. Германские фонды, в силу своих целей, опыта и ограниченности ресурсов, сосредоточены на работе с элитами, тогда как американские фонды охватывают не только элиты, но и более широкие слои, способные к протесту и поддержке альтернативного центра власти в стране. Организация и поддержка протестных движений – распространённая практика многих фондов США. Германские фонды, как правило, действуют осторожнее, стремясь выстраивать эшелонированное присутствие в целевой стране, начиная с научных и образовательных организаций. Основные различия между филантропическими фондами США и политическими фондами ФРГ обобщены в табл. 4.
Как для американских, так и для германских фондов характерны тесные кадровые связи с органами власти. В германских фондах, близко стоящих к политическим партиям, руководители, как правило, имеют большой опыт работы на высоких должностях в парламенте и правительстве: Фонд Аденауэра сегодня возглавляет Н. Ламмерт, член ХДС, председатель Бундестага (2005– 2017), работой Фонда Эберта руководит М. Шульц, член СДПГ, председатель Европарламента (2012–2017). В США динамика кадрового обмена на руководящих позициях между фондами и правительством ещё выше, что давно создало фондам имидж «теневого кабинета министров» или кадрового резерва «глубинного государства». Принцип «вращающихся дверей» активно реализуется при участии фондов. В частности, глава Фонда Рокфеллера Р. Шах в 2001–2009 годах работал на руководящих постах в Фонде Гейтсов, затем занимал пост министра сельского хозяйства США, а в 2010–2015 годах возглавлял USAID. Дипломат У. Бернс после ухода с поста первого заместителя госсекретаря США возглавил Фонд Карнеги (2015–2021), а затем был назначен директором ЦРУ.
Заключение
Западные политические фонды, действующие на международной арене, не являются принципиально новым феноменом в международных отношениях. Ранее также существовали трансграничные организации, оказывавшие идеологическое и политическое влияние. Вместе с тем сегодня фонды стали неотъемлемыми элементами внешней политики ряда западных стран, главным образом США и Германии. Фактически фонды обеспечивают глобальную инфраструктуру гуманитарного влияния в интересах части политических элит западных стран. Системную роль во внешней политике фонды играют благодаря тому, что дополняют официальную дипломатию, выполняя функции, которые сложно реализуемы правительствами. Они способствуют экспорту ценностей, институтов, норм, технологий и товаров транснациональных корпораций и интеллектуальных центров Запада. За счёт дистанцирования от официальной дипломатии и формально юридической автономии (фактически программы крупнейших фондов часто согласуются с интересами государства происхождения) фонды получают широкое пространство манёвра, проникая в общество целевой страны и оказывая влияние на чувствительные сферы – образование, внутреннюю политику, экспертное сообщество и медиа. Традиционная дипломатия часто лишена таких возможностей из-за официальных ограничений и недостатка свободных ресурсов, чем обусловлено активное сотрудничество внешнеполитических служб с фондами своих стран. Дистанция между правительством страны происхождения и фондом позволяет последнему работать за рубежом с разными сегментами элит и оппозиционными группами, реализовывать проекты в кризисных регионах, действовать в странах с ограниченным дипломатическим присутствием, создавая сети контактов, группы давления и каналы сбора информации. Это придаёт глубину и гибкость внешней политике, формируя множество связей и точек воздействия на общество и власть целевой страны изнутри. При этом государство происхождения сохраняет за собой возможность официально дистанцироваться от фонда, минимизировав возможные негативные дипломатические последствия. В этой связи научная новизна проведённого анализа заключается в выводе о необходимости рассмотрения «мягкой силы» и процессов гуманитарного влияния в целом в современных международных отношениях не только как естественных процессов влияния или культурного притяжения, но также как целенаправленно организованных процессов, в которых фонды выступают операторами и ресурсными центрами.
Филантропические фонды, ведущие активную общественно-политическую деятельность за рубежом, могут рассматриваться как один из ключевых элементов внешней политики и гегемонии США. По мере размывания доминирующего положения США и усиления конкуренции между ведущими державами за лидерство роль западных политических фондов в мировой политике может измениться или сократиться. Формы обеспечения гегемонии США могут видоизменяться и отмирать по мере изменения баланса сил в мировой политике, подобно ослаблению асимметричных альянсов США.
В условиях обострения борьбы за сферы влияния в современном мире связка западных фондов с внешней политикой своих государств проявляется всё ярче, не позволяя им сохранять видимость независимых акторов, что видно по поддержке крупнейшими фондами политики стран Запада в конфронтации с Россией и Китаем. Вместе с тем внешнеполитические и международные функции, выполняемые фондами, не исчезнут в обозримом будущем так как связаны с социальной и медиаструктурами, технологической и экономической базой современных государств. Инструменты и методы политических фондов сегодня активно используют множество государств, включая незападные страны: например, китайский институт Конфуция.
Опыт политических фондов заслуживает внимательного анализа с точки зрения применения во внутренней и внешней политике России. Речь не идёт о копировании организационно-правовых форм и политических подходов. Скорее, целесообразно использовать отдельные механизмы, анализируя зарубежный опыт, типовые ошибки и успешные практики. Это актуально в условиях нарастания международной конкуренции и необходимости развития отечественных институтов по работе с обществом, поддержке науки, образования и просвещения. Важно при этом не допустить отчуждения и укреплять гуманитарные связи с соседними странами, вовлечёнными в региональную интеграцию, в том числе в рамках евразийского интеграционного проекта России.
* признан в РФ иностранным агентом
** деятельность фонда признана нежелательной на территории России
*** деятельность агентства запрещена в России
Сутырин Вячеслав Валерьевич - к.полит.н. Директор Центра научной дипломатии и перспективных академических инициатив МГИМО МИД России
Источник: журнал «Международные процессы» № 3 2022
