Джон Кеннеди и спецслужбы США

В 2011 году исполнилось полвека с момента прихода к власти администрации Джона Фицджералда Кеннеди (1917—1963) — 35-го президента США (1961—1963) от Демократической партии. Личность весьма противоречивая и неоднозначная, Дж. Кеннеди выдвинул программу ограничения социально-экономических реформ, выступал за укрепление вооружённых сил США и НАТО, склоняясь вместе с тем к более реалистичному курсу в отношениях с Советским Союзом. В предлагаемой вниманию читателей статье речь идёт об организационной перестройке «разведывательного сообщества» США, проведённой в течение первого года президентства Дж. Кеннеди.

Причины реформ

К моменту прихода в Белый дом администрации Дж. Кеннеди американские спецслужбы обросли множеством проблем и недостатков. Во-первых, за годы «холодной войны» ЦРУ и разведслужбы военных ведомств приобрели значительные полномочия и влияние на разработку и проведение внешнеполитического курса США. Конгресс, несмотря на то, что ему это вменялось в обязанность законом о национальной безопасности 1947 года, фактически утратил контроль за спецслужбами. В период президентства Дуайта Дейвида Эйзенхауэра (1890—1969) на посту госсекретаря США находился Джон Ф. Даллес — брат директора ЦРУ Аллена Даллеса, что давало ЦРУ возможность обеспечить себе свободу рук. Д. Эйзенхауэр активно использовал ЦРУ для вмешательства во внутренние дела иностранных государств, если подозревал мнимую или реальную угрозу американским интересам. И, надо сказать, в целом действия ЦРУ были довольно эффективными. Всё это породило у спецслужб иллюзию, что они всесильны и лучше представляют национальные интересы страны, чем «чистоплюи» из госдепартамента. Правда, ещё при Д. Эйзенхауэре стали раздаваться голоса о необходимости ограничить ЦРУ, и прежде всего поставить под контроль его тайные операции. Так, Д. Брюс, один из сопредседателей президентского Совета консультантов по внешней разведке, созданного в 1956 году, специально подчеркнул в своём докладе президенту недопустимость увлечения ЦРУ подрывными операциями в ущерб сбору информации и её аналитической оценке. После прихода в Белый дом Дж. Кеннеди его помощник А. Шлесинджер, анализируя состояние разведки, подчёркивал, что главная проблема ЦРУ заключалась в его автономности в рамках внешнеполитического аппарата США. Это, по мнению А. Шлесинджера, привело к неадекватной доктрине тайных операций, неправильному соотношению между оперативной деятельностью и политикой и между тайными операциями и сбором разведданных. Во-вторых, правление Дж. Кеннеди началось с позорного провала операции в Заливе Свиней — попытки вторжения бригады кубинских наёмников на Кубу для свержения режима Ф. Кастро. Поскольку операция готовилась и осуществлялась главным образом силами ЦРУ, гнев президента обрушился прежде всего на «ребят из Лэнгли», как неформально называли деятелей Центрального разведывательного управления. При этом выяснилось, что руководители ЦРУ, отвечавшие за планирование и проведение операции (сам А. Даллес и его заместитель по тайным операциям Р. Биссел), неоднократно вводили президента и членов Совета национальной безопасности (СНБ) в заблуждение относительно шансов на успех, прочности режима Ф. Кастро и его реального военного потенциала. Более того, акция разрабатывалась втайне даже от тех подразделений ЦРУ, которые отвечали за анализ разведданных и общую оценку политической ситуации. Ради объективности отметим, что ЦРУ было не единственным виновником провала операции. Как явствует из воспоминаний сотрудников этого ведомства, Комитет начальников штабов (КНШ) был в курсе всех событий и руководил разработкой военной части операции. В-третьих, ни самого Дж. Кеннеди, ни его «команду» из Белого дома не устраивали прежний способ подачи разведданных «наверх» и их использование в процессе принятия решений.

При А. Даллесе ЦРУ не только собирало разведывательную информацию и обобщало её для вышестоящих инстанций, но и предлагало, как правило, уже готовые решения. Однако ни сам Дж. Кеннеди, ни его ближайшее окружение, состоявшее из молодых, энергичных и чрезвычайно амбициозных людей, не желали отдавать инициативу в сфере внешней политики в чужие руки. Помощники президента по политическим вопросам А. Шлесинджер и Т. Соренсен, пресс-секретарь Белого дома П. Сэлинджер, сотрудники аппарата СНБ М. Банди (помощник президента по национальной безопасности), У. Ростоу, Г. Киссинджер, Р. Комер развернули борьбу за контроль над внешней политикой. По их мнению, главной задачей разведслужб являлось снабжение президента необходимой информацией и альтернативными вариантами возможной политики, а не готовыми решениями. B-четвёртых, некоторые нововведения Дж. Кеннеди в работе госаппарата нарушили старую систему взаимодействия «разведывательного сообщества» с другими звеньями внешнеполитического механизма США. Прежде всего, это касалось состава и процедуры работы аппарата СНБ. Ранее последний представлял собой межведомственный координационный орган, состоявший как из постоянных, так и прикомандированных сотрудников. Так, при Д. Эйзенхауэре два главных элемента аппарата СНБ — Совет по планированию (СП) и Совет по координации операций (СКО) — включали в себя представителей ведущих внешнеполитических и оборонных ведомств, в том числе и ЦРУ, в ранге заместителя министра, что позволяло согласовывать позиции и действия этих учреждений. С приходом же администрации Дж. Кеннеди, считавшей сложившуюся систему СНБ слишком бюрократической и громоздкой, упомянутые советы были ликвидированы, а структура аппарата реформирована: его укомплектовали постоянными сотрудниками, в обязанность которых вменялось отстаивать интересы президента, а не отдельных ведомств. Таким образом, работа СНБ стала более простой и неформальной, хотя, по оценке ряда экспертов, в результате упразднения СП и СКО взаимодействие спецслужб с другими правительственными службами заметно ослабло, что привело к их изоляции и увеличило риск принятия ошибочных решений. И, наконец, в-пятых: накопились проблемы в организации и координации деятельности военных спецслужб. Каждый род войск имел свой разведорган. При министерстве ВВС с 1960 года (после провала операции с самолётом-шпионом У-2 против СССР) существовало Национальное разведывательное управление (НРУ), занимавшееся космической разведкой. Кроме этого, в структуру министерства обороны с 1952 года входило Агентство национальной безопасности (АНБ) — электронная разведка и контрразведка США. Отсутствие взаимодействия между ними, система двойного подчинения (министру обороны и СНБ) сделали реформу военной разведки насущной задачей.

Реорганизация ЦРУ

Сразу после фиаско в Заливе Свиней Дж. Кеннеди предпринял ряд мер, направленных на анализ и исправление недостатков в работе ЦРУ. В аппарате Белого дома была учреждена должность военного представителя, на которую назначили генерала М. Тэйлора. В документе Белого дома, определявшем полномочия чиновника, говорилось: «Военный представитель имеет аналогичные функции — совет и помощь — в сфере разведки. Он не является посредником между президентом и ДЦР [директором центральной разведки. — А.С.] или разведывательным сообществом, а наблюдает за функционированием разведывательного аппарата правительства для того, чтобы обеспечить его соответствие нынешним и будущим потребностям президента. Он работает в тесном контакте с президентским Консультативным советом по внешней разведке и проверяет, насколько выполняются его рекомендации». Разумеется, А. Даллес расценил назначение генерала как знак недоверия к себе со стороны президента. По следам событий на Плайя Хирон глава Белого дома назначил исследовательскую группу по Кубе, куда включил своего брата Роберта Фрэнсиса Кеннеди (1925—1968), занимавшего пост министра юстиции, А. Даллеса, представителя КНШ адмирала О. Бэрка и генерала М. Тэйлора. Группа, допросив десятки свидетелей — разработчиков операции в Заливе Свиней и подробно проанализировав историю этой авантюры, пришла к выводу, что в планировании акции были допущены ошибки. Р. Кеннеди настаивал, чтобы итоговый доклад содержал больше критики в адрес ЦРУ, Пентагона и КНШ, но А. Даллес и О. Бэрк постарались не допустить этого. М. Тэйлор также не хотел раздувать пожар междоусобной войны и настоял на умеренных оценках.

По словам А. Шлесинджера, президент вообще жа­лел, что не назначил с само­го начала главой ЦРУ свое­го брата. «Я сделал ошиб­ку, поместив Бобби в мини­стерство юстиции, — жало­вался он помощнику в тот момент, когда войска Ф. Ка­стро добивали остатки на­ёмников. — Он лишь потерял там время. Байрон Уайт мог бы прекрасно справиться с этой работой. Бобби дол­жен был быть в ЦРУ... Чер­товски неприятная вещь — учиться на ошибках, но я по­нял одну вещь из всей этой истории: мы должны зани­маться ЦРУ. Макнамара за­нялся министерством обо­роны, Раск многое сделал в госдепе, но никто не за­нимался ЦРУ». С целью ис­правления ситуации прези­дент после Плайя Хирон поручил Р. Кеннеди выполнять функции неформального ку­ратора американских спец­служб. По свидетельству Р. Эмори, это не означало, что Р. Кеннеди осуществлял ме­лочный контроль за ЦРУ. Его задача состояла в том, что­бы не допустить авантюр, подобных вылазке в Заливе Свиней. Он также проявлял особую активность в работе коллегиальных органов, от­ветственных за разработку тайных операций против по­встанцев. Одновременно Дж. Кен­неди решил оживить кон­сультативный совет по раз­ведке, изрядно захирев­ший к концу правления Д. Эйзенхауэра. Он встретил­ся с одним из его руково­дителей Р. Ловеттом, кото­рый прямо заявил, что счи­тает ЦРУ плохо организо­ванным, «любительским» и чрезмерно дорогостоя­щим ведомством. Дж. Кен­неди назначил председа­телем совета профессо­ра Массачусетского техно­логического института Дж. Килиана, а членом совета К. Клиффорда, бывшего советника Гарри Трумэна. По­скольку совет пользовался личной поддержкой прези­дента, большинство его ре­комендаций по реоргани­зации разведки было при­нято. Только с мая по но­ябрь 1961 года совет засе­дал 25 раз, больше, чем за пять лет своего существо­вания. Дж. Кеннеди назначил так­же специального чиновника для связи между СНБ и ЦРУ. С одной стороны,это позво­ляло контролировать работу внешней разведки, с другой — избегать новых коммуника­ционных сбоев, как это на­блюдалось в первые меся­цы правления новой адми­нистрации.

Специальными решения­ми СНБ (№ 55 и 57) полно­мочия на проведение полу­военных операций передава­лись из ЦРУ в Пентагон, а все тайные операции ставились под контроль Белого дома. Спецгруппу 5412 СНБ, ведав­шую тайными операциями, и спецгруппу СНБ по противоповстанческой деятельности возглавил М. Тэйлор.  Президент направил аме­риканским послам за рубе­жом циркулярное письмо, в котором подчёркивал, что они имеют полномочия кон­тролировать и координиро­вать действия всех прави­тельственных учреждений США в стране пребывания, кроме боевых операций. Эта акция была направлена прежде всего против бес­контрольности резиден­тур ЦРУ. Отныне резиден­ты американской развед­ки, работавшие под дипло­матическим прикрытием, были обязаны информиро­вать послов о своих пла­нах и операциях и согла­совывать с ними свои дей­ствия. По словам Р. Эмори, это вызвало болезненную реакцию ЦРУ. Президент также последовательно со­кращал бюджет ЦРУ в 1962 и 1963 годах, решив урезать его на 20 проц. к 1966 году. Имелись также планы раз­делить должности директо­ра центральной разведки и главы ЦРУ, традиционно со­единявшиеся в одном лице, а также назначить в аппарат Белого дома специального советника по делам развед­ки. Однако эти идеи не вы­звали интереса в конгрес­се и в конце концов были заблокированы, причём не только ЦРУ, но и аппаратом СНБ, который к осени 1961 года стал беспокоиться, не слишком ли Белый дом «пе­регнул палку». Так, в октябре 1961 года в одном из мемо­рандумов, адресованных М. Банди, сотрудник аппарата СНБ Р. Комер с тревогой от­мечал падение морального духа среди офицеров ЦРУ и их боязнь высказывать свою точку зрения в дискуссиях с представителями госдепар­тамента и Пентагона.

Важным аспектом реорга­низации ЦРУ стали кадро­вые перестановки. После фиаско в Заливе Свиней во­прос об отставке А. Даллеса был фактически предрешён, но Дж. Кеннеди не торопил его с этим шагом. Прези­дент хотел, чтобы перемена власти в ведомстве произо­шла с минимальным ущер­бом для разведывательно­го аппарата США, и без того деморализованного прова­лами на Кубе, в Лаосе и Бер­лине. К тому же он с уваже­нием относился к А. Далле­су как к ветерану и одному из создателей внешней разведки США. Кстати, сам А. Даллес с достоинством пе­реносил обрушившуюся на него критику и обвинения и дал понять Дж. Кеннеди, что подаст в отставку, когда это будет удобно главе государ­ства. Президент сначала хо­тел назначить на пост гла­вы ЦРУ своего брата Робер­та, потом М. Тэйлора, но те отказались. Поиск под­ходящей кандидатуры за­тянулся почти на полго­да (до сентября 1961 г.). В конце концов выбор пал на Дж. Маккоуна, бизнесмена - республиканца, возглав­лявшего при Д. Эйзенха­уэре комиссию по атомной энергии. Дж. Маккоун слыл ярым антикоммуни­стом, сторонником жёсткой линии во внешней полити­ке, но в то же время считал, что ЦРУ должно сосредото­читься на информационно - ­аналитической работе и не претендовать на полити­ческую роль. Новый глава ЦРУ довольно быстро смог поднять моральный дух со­трудников и авторитет свое­го ведомства. Вместе с тем он наладил хорошие отно­шения с госдепартаментом, министерством обороны и аппаратом Белого дома. Те­перь в работе ЦРУ больший упор делался на стратеги­ческую разведку. Директо­рат по разведке (ДР) стал при Дж. Маккоуне факти­чески самым главным под­разделением ЦРУ. Внутри ДР активизировалась дея­тельность прежде всего тех структурных звеньев, кото­рые осуществляли сбор ин­формации о вооружённых силах и вооружениях СССР, т.е. управлений по научно- технической и текущей раз­ведке. В 1961 году внутри управления по исследова­ниям и анализу появилось подразделение по изучению военных проблем, в обязанность которого входи­ли сбор и обработка инфор­мации о разработке, произ­водстве и размещении со­ветских управляемых ракет. Уже к концу 1962 года ав­торитет ДР вырос настоль­ко, что в период карибского кризиса Дж. Кеннеди до­верял оценкам ЦРУ по со­ветскому ракетному оружию больше, чем информации Пентагона. Таким образом, предпри­нимая реформу ЦРУ, пре­зидент вовсе не собирался «втоптать его в грязь». Речь шла о ликвидации явных пе­рекосов в работе управле­ния и о его перестройке в соответствии с потребно­стями нового времени. Ха­рактерно, что уже к кон­цу 1961 года Дж. Кеннеди предпринял меры по укре­плению авторитета рефор­мированного ЦРУ. Он соби­рался обратиться к конгрес­су с планом реорганиза­ции СНБ, при этом одним из пунктов предусматривалось предоставление директо­ру ЦРУ статуса постоянно­го члена совета. Однако со­противление президентско­го аппарата (прежде всего бюджетного бюро) не позво­лило претворить этот план в жизнь.

Реформа военной разведки

Потребность в тако­го рода перестройке ощущалась ещё при администрации Д. Эйзенха­уэра. В декабре 1960 года специальная межведом­ственная рабочая группа под руководством главно­го инспектора ЦРУ Л. Кирк­патрика выступила с реко­мендацией централизовать управление военной раз­ведкой, дабы избежать мно­гочисленных повторов, а также ненужного соперни­чества военных спецслужб. Министр обороны Т. Гейтс настоятельно рекомендовал своему преемнику Р. Макна­маре ускорить реорганиза­цию военной разведки. По инициативе замести­теля министра обороны Р. Джилпатрика с января1961года было предпринято изу­чение структуры и перспек­тив совершенствования во­енных спецслужб. К 1 мар­та того же года готовил­ся проект положения о Раз­ведывательном управле­нии министерства обороны (РУМО). Отношение к планам ре­формы со стороны «раз­ведывательного сообще­ства» оказалось весьма не­однозначным. Разведки су­хопутных и военно-морских сил выступили против цен­трализации их деятель­ности. Разведка военно - воздушных сил как самая молодая из спецслужб ро­дов войск восприняла ука­занную инициативу с на­деждой на то, что ей удаст­ся использовать её для укрепления своих позиций, и проявила особую актив­ность в борьбе с «соперни­цами» за делёж новых по­стов. Надо сказать, ей уда­лось многого добиться: так, главный инспектор ВВС Дж. Кэррол стал первым директором вновь созданного РУМО. Отношение к рефор­ме двух других важнейших спецслужб — ЦРУ и Бюро разведки и анализа госде­партамента — также отлича­лось противоречивостью. С одной стороны, их не устра­ивала старая схема рабо­ты, при которой военные ве­домства порождали мно­жество противоречивших друг другу разведыватель­ных данных и оценок, и они предпочли бы иметь дело с централизованной структу­рой. Однако их и не радова­ла перспектива возникнове­ния нового конкурента. Уйдя в отставку незадолго до соз­дания РУМО, А. Даллес от­мечал, что РУМО и ЦРУ не­избежно станут соперника­ми и конкурентами, что, хотя и может иметь оздоравливающий эффект, но, с другой стороны, может быть доро­гостояще и опасно. Первоначальное намере­ние Белого дома заключа­лось в том, чтобы превра­тить РУМО не только в ору­дие согласования пози­ций и оценок работы воен­ных спецслужб, но и в един­ственного их представителя. По этому плану мнение РУМО должно было воспри­ниматься Советом по раз­ведке США (СРСША) — глав­ным координирующим ор­ганом «разведывательного сообщества», отвечавшим за составление националь­ных разведывательных оце­нок, как истина в последней инстанции. Однако КНШ и военные разведслужбы вос­противились. Администра­ции пришлось пойти на ряд компромиссов, прежде чем удалось разработать окон­чательный документ о РУМО. Представители войск лиши­лись статуса членов СРСША, но дохранили место наблю­дателей в этом совете. В случае расхождения взгля­дов с РУМО они имели пра­во апеллировать непосред­ственно к СРСША, минуя управление. Как явствует из директивы министра оборо­ны от 1 августа 1961 года, определявшей полномочия РУМО, управлению были присущи не столько центра­лизующие, сколько координирующие функции. Вме­сто прямого подчинения ми­нистру обороны РУМО под­чинили КНШ. Кадровый со­став РУМО формировался из представителей развед­служб видов войск. Офице­ры прикомандировывались к управлению обычно на два - три года, а затем возвраща­лись обратно. Естественно, при такой системе ротации кадров офицеры опасались вступать в конфликт со сво­ими «родными» ведомства­ми и стремились сохранить с ними самые тесные отно­шения в период своей рабо­ты в управлении. РУМО во многом зависело от других военных спецслужб в полу­чении данных, необходимых для составления разведы­вательных оценок. Вместе с тем РУМО получило весь­ма важные функции, до это­го принадлежавшие другим ведомствам. Кроме состав­ления сводных разведыва­тельных оценок, РУМО зани­малось научно-технической разведкой, контрразведкой составлением карт и таблиц, сбором разведданных через зарубежные военные пред­ставительства США. 12 ав­густа 1961 года были назна­чены директор РУМО и его ближайшие помощники, а с 1 октября РУМО приступи­ло к работе. Однако процесс становления новой развед­службы затянулся почти на два года.

Создание РУМО, несо­мненно, улучшило работу органов военной развед­ки. В то же время не удалось избежать опасности, которую предрекал А. Дал­лес. Соперничество меж­ду ЦРУ и РУМО разгоре­лось буквально с первых же дней существования новой военной разведслужбы. По воспоминаниям Р. Эмори, сразу же возник конфликт между Дж. Маккоуном и Пентагоном из-за исполь­зования данных космиче­ской разведки. Нередко ВВС отказывали ЦРУ в пре­доставлении разведдан­ных на том основании, что в этой сфере их непосред­ственным «боссом» явля­лось РУМО. Дж. Кеннеди и М. Банди пришлось лично регулировать эти споры. С целью сглаживания острых углов создали Националь­ный центр фотооценок во главе с заместителем ми­нистра ВВС, которому при­давался в качестве помощ­ника сотрудник ЦРУ, спе­циалист в данной области. Соперничество, однако, так и не удалось погасить. По имеющимся доку­ментам можно судить, что в конфликтах подобно­го рода аппарат СНБ, как правило, больше симпатизировал ЦРУ, чем воен­ным. Так, в конце октября 1961 года, т.е. сразу после создания РУМО, сотруд­ник аппарата СНБ Р. Комер выражал сомнение, что Пентагон сможет адекват­но оценить военный по­тенциал СССР, и предла­гал ЦРУ давать собствен­ную, независимую оценку данным, представлявшим­ся РУМО. Он также сожа­лел о том, что ЦРУ слабо использует свои полномо­чия для координации и по­вышения эффективности действий всего «разведы­вательного сообщества» США в целом. Отметим в заключение, что в течение первого года правления администрации Дж. Кеннеди была произ­ведена существенная ре­организация спецслужб США, направленная на со­вершенствование их струк­туры и работы, ограниче­ние их автономии и роли в принятии политических ре­шений, перенос акцента с тайных операций на сбор разведданных. Эти рефор­мы диктовались не столь­ко конкретными провалами американских спецслужб, сколько необходимостью их адаптации к новым ре­альностям. Аппарат Бело­го дома, прежде всего СНБ, сыграл решающую роль как в планировании, так и в ре­ализации этих реформ. Не­смотря на ряд частных не­удач, в целом Белому дому удалось добиться постав­ленных целей — реоргани­зовать «разведывательное сообщество» по намечен­ной схеме, подчинить его своей воле и улучшить вза­имодействие между его от­дельными звеньями.

Сергунин Александр Анатольевич — профессор кафедры теории и истории международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ), доктор политических наук.

Источник: «Военно – исторический журнал» №12 2011