В 2011 году исполнилось полвека с момента прихода к власти администрации Джона Фицджералда Кеннеди (1917—1963) — 35-го президента США (1961—1963) от Демократической партии. Личность весьма противоречивая и неоднозначная, Дж. Кеннеди выдвинул программу ограничения социально-экономических реформ, выступал за укрепление вооружённых сил США и НАТО, склоняясь вместе с тем к более реалистичному курсу в отношениях с Советским Союзом. В предлагаемой вниманию читателей статье речь идёт об организационной перестройке «разведывательного сообщества» США, проведённой в течение первого года президентства Дж. Кеннеди.
Причины реформ
К моменту прихода в Белый дом администрации Дж. Кеннеди американские спецслужбы обросли множеством проблем и недостатков. Во-первых, за годы «холодной войны» ЦРУ и разведслужбы военных ведомств приобрели значительные полномочия и влияние на разработку и проведение внешнеполитического курса США. Конгресс, несмотря на то, что ему это вменялось в обязанность законом о национальной безопасности 1947 года, фактически утратил контроль за спецслужбами. В период президентства Дуайта Дейвида Эйзенхауэра (1890—1969) на посту госсекретаря США находился Джон Ф. Даллес — брат директора ЦРУ Аллена Даллеса, что давало ЦРУ возможность обеспечить себе свободу рук. Д. Эйзенхауэр активно использовал ЦРУ для вмешательства во внутренние дела иностранных государств, если подозревал мнимую или реальную угрозу американским интересам. И, надо сказать, в целом действия ЦРУ были довольно эффективными. Всё это породило у спецслужб иллюзию, что они всесильны и лучше представляют национальные интересы страны, чем «чистоплюи» из госдепартамента. Правда, ещё при Д. Эйзенхауэре стали раздаваться голоса о необходимости ограничить ЦРУ, и прежде всего поставить под контроль его тайные операции. Так, Д. Брюс, один из сопредседателей президентского Совета консультантов по внешней разведке, созданного в 1956 году, специально подчеркнул в своём докладе президенту недопустимость увлечения ЦРУ подрывными операциями в ущерб сбору информации и её аналитической оценке. После прихода в Белый дом Дж. Кеннеди его помощник А. Шлесинджер, анализируя состояние разведки, подчёркивал, что главная проблема ЦРУ заключалась в его автономности в рамках внешнеполитического аппарата США. Это, по мнению А. Шлесинджера, привело к неадекватной доктрине тайных операций, неправильному соотношению между оперативной деятельностью и политикой и между тайными операциями и сбором разведданных. Во-вторых, правление Дж. Кеннеди началось с позорного провала операции в Заливе Свиней — попытки вторжения бригады кубинских наёмников на Кубу для свержения режима Ф. Кастро. Поскольку операция готовилась и осуществлялась главным образом силами ЦРУ, гнев президента обрушился прежде всего на «ребят из Лэнгли», как неформально называли деятелей Центрального разведывательного управления. При этом выяснилось, что руководители ЦРУ, отвечавшие за планирование и проведение операции (сам А. Даллес и его заместитель по тайным операциям Р. Биссел), неоднократно вводили президента и членов Совета национальной безопасности (СНБ) в заблуждение относительно шансов на успех, прочности режима Ф. Кастро и его реального военного потенциала. Более того, акция разрабатывалась втайне даже от тех подразделений ЦРУ, которые отвечали за анализ разведданных и общую оценку политической ситуации. Ради объективности отметим, что ЦРУ было не единственным виновником провала операции. Как явствует из воспоминаний сотрудников этого ведомства, Комитет начальников штабов (КНШ) был в курсе всех событий и руководил разработкой военной части операции. В-третьих, ни самого Дж. Кеннеди, ни его «команду» из Белого дома не устраивали прежний способ подачи разведданных «наверх» и их использование в процессе принятия решений.
При А. Даллесе ЦРУ не только собирало разведывательную информацию и обобщало её для вышестоящих инстанций, но и предлагало, как правило, уже готовые решения. Однако ни сам Дж. Кеннеди, ни его ближайшее окружение, состоявшее из молодых, энергичных и чрезвычайно амбициозных людей, не желали отдавать инициативу в сфере внешней политики в чужие руки. Помощники президента по политическим вопросам А. Шлесинджер и Т. Соренсен, пресс-секретарь Белого дома П. Сэлинджер, сотрудники аппарата СНБ М. Банди (помощник президента по национальной безопасности), У. Ростоу, Г. Киссинджер, Р. Комер развернули борьбу за контроль над внешней политикой. По их мнению, главной задачей разведслужб являлось снабжение президента необходимой информацией и альтернативными вариантами возможной политики, а не готовыми решениями. B-четвёртых, некоторые нововведения Дж. Кеннеди в работе госаппарата нарушили старую систему взаимодействия «разведывательного сообщества» с другими звеньями внешнеполитического механизма США. Прежде всего, это касалось состава и процедуры работы аппарата СНБ. Ранее последний представлял собой межведомственный координационный орган, состоявший как из постоянных, так и прикомандированных сотрудников. Так, при Д. Эйзенхауэре два главных элемента аппарата СНБ — Совет по планированию (СП) и Совет по координации операций (СКО) — включали в себя представителей ведущих внешнеполитических и оборонных ведомств, в том числе и ЦРУ, в ранге заместителя министра, что позволяло согласовывать позиции и действия этих учреждений. С приходом же администрации Дж. Кеннеди, считавшей сложившуюся систему СНБ слишком бюрократической и громоздкой, упомянутые советы были ликвидированы, а структура аппарата реформирована: его укомплектовали постоянными сотрудниками, в обязанность которых вменялось отстаивать интересы президента, а не отдельных ведомств. Таким образом, работа СНБ стала более простой и неформальной, хотя, по оценке ряда экспертов, в результате упразднения СП и СКО взаимодействие спецслужб с другими правительственными службами заметно ослабло, что привело к их изоляции и увеличило риск принятия ошибочных решений. И, наконец, в-пятых: накопились проблемы в организации и координации деятельности военных спецслужб. Каждый род войск имел свой разведорган. При министерстве ВВС с 1960 года (после провала операции с самолётом-шпионом У-2 против СССР) существовало Национальное разведывательное управление (НРУ), занимавшееся космической разведкой. Кроме этого, в структуру министерства обороны с 1952 года входило Агентство национальной безопасности (АНБ) — электронная разведка и контрразведка США. Отсутствие взаимодействия между ними, система двойного подчинения (министру обороны и СНБ) сделали реформу военной разведки насущной задачей.
Реорганизация ЦРУ
Сразу после фиаско в Заливе Свиней Дж. Кеннеди предпринял ряд мер, направленных на анализ и исправление недостатков в работе ЦРУ. В аппарате Белого дома была учреждена должность военного представителя, на которую назначили генерала М. Тэйлора. В документе Белого дома, определявшем полномочия чиновника, говорилось: «Военный представитель имеет аналогичные функции — совет и помощь — в сфере разведки. Он не является посредником между президентом и ДЦР [директором центральной разведки. — А.С.] или разведывательным сообществом, а наблюдает за функционированием разведывательного аппарата правительства для того, чтобы обеспечить его соответствие нынешним и будущим потребностям президента. Он работает в тесном контакте с президентским Консультативным советом по внешней разведке и проверяет, насколько выполняются его рекомендации». Разумеется, А. Даллес расценил назначение генерала как знак недоверия к себе со стороны президента. По следам событий на Плайя Хирон глава Белого дома назначил исследовательскую группу по Кубе, куда включил своего брата Роберта Фрэнсиса Кеннеди (1925—1968), занимавшего пост министра юстиции, А. Даллеса, представителя КНШ адмирала О. Бэрка и генерала М. Тэйлора. Группа, допросив десятки свидетелей — разработчиков операции в Заливе Свиней и подробно проанализировав историю этой авантюры, пришла к выводу, что в планировании акции были допущены ошибки. Р. Кеннеди настаивал, чтобы итоговый доклад содержал больше критики в адрес ЦРУ, Пентагона и КНШ, но А. Даллес и О. Бэрк постарались не допустить этого. М. Тэйлор также не хотел раздувать пожар междоусобной войны и настоял на умеренных оценках.
По словам А. Шлесинджера, президент вообще жалел, что не назначил с самого начала главой ЦРУ своего брата. «Я сделал ошибку, поместив Бобби в министерство юстиции, — жаловался он помощнику в тот момент, когда войска Ф. Кастро добивали остатки наёмников. — Он лишь потерял там время. Байрон Уайт мог бы прекрасно справиться с этой работой. Бобби должен был быть в ЦРУ... Чертовски неприятная вещь — учиться на ошибках, но я понял одну вещь из всей этой истории: мы должны заниматься ЦРУ. Макнамара занялся министерством обороны, Раск многое сделал в госдепе, но никто не занимался ЦРУ». С целью исправления ситуации президент после Плайя Хирон поручил Р. Кеннеди выполнять функции неформального куратора американских спецслужб. По свидетельству Р. Эмори, это не означало, что Р. Кеннеди осуществлял мелочный контроль за ЦРУ. Его задача состояла в том, чтобы не допустить авантюр, подобных вылазке в Заливе Свиней. Он также проявлял особую активность в работе коллегиальных органов, ответственных за разработку тайных операций против повстанцев. Одновременно Дж. Кеннеди решил оживить консультативный совет по разведке, изрядно захиревший к концу правления Д. Эйзенхауэра. Он встретился с одним из его руководителей Р. Ловеттом, который прямо заявил, что считает ЦРУ плохо организованным, «любительским» и чрезмерно дорогостоящим ведомством. Дж. Кеннеди назначил председателем совета профессора Массачусетского технологического института Дж. Килиана, а членом совета К. Клиффорда, бывшего советника Гарри Трумэна. Поскольку совет пользовался личной поддержкой президента, большинство его рекомендаций по реорганизации разведки было принято. Только с мая по ноябрь 1961 года совет заседал 25 раз, больше, чем за пять лет своего существования. Дж. Кеннеди назначил также специального чиновника для связи между СНБ и ЦРУ. С одной стороны,это позволяло контролировать работу внешней разведки, с другой — избегать новых коммуникационных сбоев, как это наблюдалось в первые месяцы правления новой администрации.
Специальными решениями СНБ (№ 55 и 57) полномочия на проведение полувоенных операций передавались из ЦРУ в Пентагон, а все тайные операции ставились под контроль Белого дома. Спецгруппу 5412 СНБ, ведавшую тайными операциями, и спецгруппу СНБ по противоповстанческой деятельности возглавил М. Тэйлор. Президент направил американским послам за рубежом циркулярное письмо, в котором подчёркивал, что они имеют полномочия контролировать и координировать действия всех правительственных учреждений США в стране пребывания, кроме боевых операций. Эта акция была направлена прежде всего против бесконтрольности резидентур ЦРУ. Отныне резиденты американской разведки, работавшие под дипломатическим прикрытием, были обязаны информировать послов о своих планах и операциях и согласовывать с ними свои действия. По словам Р. Эмори, это вызвало болезненную реакцию ЦРУ. Президент также последовательно сокращал бюджет ЦРУ в 1962 и 1963 годах, решив урезать его на 20 проц. к 1966 году. Имелись также планы разделить должности директора центральной разведки и главы ЦРУ, традиционно соединявшиеся в одном лице, а также назначить в аппарат Белого дома специального советника по делам разведки. Однако эти идеи не вызвали интереса в конгрессе и в конце концов были заблокированы, причём не только ЦРУ, но и аппаратом СНБ, который к осени 1961 года стал беспокоиться, не слишком ли Белый дом «перегнул палку». Так, в октябре 1961 года в одном из меморандумов, адресованных М. Банди, сотрудник аппарата СНБ Р. Комер с тревогой отмечал падение морального духа среди офицеров ЦРУ и их боязнь высказывать свою точку зрения в дискуссиях с представителями госдепартамента и Пентагона.
Важным аспектом реорганизации ЦРУ стали кадровые перестановки. После фиаско в Заливе Свиней вопрос об отставке А. Даллеса был фактически предрешён, но Дж. Кеннеди не торопил его с этим шагом. Президент хотел, чтобы перемена власти в ведомстве произошла с минимальным ущербом для разведывательного аппарата США, и без того деморализованного провалами на Кубе, в Лаосе и Берлине. К тому же он с уважением относился к А. Даллесу как к ветерану и одному из создателей внешней разведки США. Кстати, сам А. Даллес с достоинством переносил обрушившуюся на него критику и обвинения и дал понять Дж. Кеннеди, что подаст в отставку, когда это будет удобно главе государства. Президент сначала хотел назначить на пост главы ЦРУ своего брата Роберта, потом М. Тэйлора, но те отказались. Поиск подходящей кандидатуры затянулся почти на полгода (до сентября 1961 г.). В конце концов выбор пал на Дж. Маккоуна, бизнесмена - республиканца, возглавлявшего при Д. Эйзенхауэре комиссию по атомной энергии. Дж. Маккоун слыл ярым антикоммунистом, сторонником жёсткой линии во внешней политике, но в то же время считал, что ЦРУ должно сосредоточиться на информационно - аналитической работе и не претендовать на политическую роль. Новый глава ЦРУ довольно быстро смог поднять моральный дух сотрудников и авторитет своего ведомства. Вместе с тем он наладил хорошие отношения с госдепартаментом, министерством обороны и аппаратом Белого дома. Теперь в работе ЦРУ больший упор делался на стратегическую разведку. Директорат по разведке (ДР) стал при Дж. Маккоуне фактически самым главным подразделением ЦРУ. Внутри ДР активизировалась деятельность прежде всего тех структурных звеньев, которые осуществляли сбор информации о вооружённых силах и вооружениях СССР, т.е. управлений по научно- технической и текущей разведке. В 1961 году внутри управления по исследованиям и анализу появилось подразделение по изучению военных проблем, в обязанность которого входили сбор и обработка информации о разработке, производстве и размещении советских управляемых ракет. Уже к концу 1962 года авторитет ДР вырос настолько, что в период карибского кризиса Дж. Кеннеди доверял оценкам ЦРУ по советскому ракетному оружию больше, чем информации Пентагона. Таким образом, предпринимая реформу ЦРУ, президент вовсе не собирался «втоптать его в грязь». Речь шла о ликвидации явных перекосов в работе управления и о его перестройке в соответствии с потребностями нового времени. Характерно, что уже к концу 1961 года Дж. Кеннеди предпринял меры по укреплению авторитета реформированного ЦРУ. Он собирался обратиться к конгрессу с планом реорганизации СНБ, при этом одним из пунктов предусматривалось предоставление директору ЦРУ статуса постоянного члена совета. Однако сопротивление президентского аппарата (прежде всего бюджетного бюро) не позволило претворить этот план в жизнь.
Реформа военной разведки
Потребность в такого рода перестройке ощущалась ещё при администрации Д. Эйзенхауэра. В декабре 1960 года специальная межведомственная рабочая группа под руководством главного инспектора ЦРУ Л. Киркпатрика выступила с рекомендацией централизовать управление военной разведкой, дабы избежать многочисленных повторов, а также ненужного соперничества военных спецслужб. Министр обороны Т. Гейтс настоятельно рекомендовал своему преемнику Р. Макнамаре ускорить реорганизацию военной разведки. По инициативе заместителя министра обороны Р. Джилпатрика с января1961года было предпринято изучение структуры и перспектив совершенствования военных спецслужб. К 1 марта того же года готовился проект положения о Разведывательном управлении министерства обороны (РУМО). Отношение к планам реформы со стороны «разведывательного сообщества» оказалось весьма неоднозначным. Разведки сухопутных и военно-морских сил выступили против централизации их деятельности. Разведка военно - воздушных сил как самая молодая из спецслужб родов войск восприняла указанную инициативу с надеждой на то, что ей удастся использовать её для укрепления своих позиций, и проявила особую активность в борьбе с «соперницами» за делёж новых постов. Надо сказать, ей удалось многого добиться: так, главный инспектор ВВС Дж. Кэррол стал первым директором вновь созданного РУМО. Отношение к реформе двух других важнейших спецслужб — ЦРУ и Бюро разведки и анализа госдепартамента — также отличалось противоречивостью. С одной стороны, их не устраивала старая схема работы, при которой военные ведомства порождали множество противоречивших друг другу разведывательных данных и оценок, и они предпочли бы иметь дело с централизованной структурой. Однако их и не радовала перспектива возникновения нового конкурента. Уйдя в отставку незадолго до создания РУМО, А. Даллес отмечал, что РУМО и ЦРУ неизбежно станут соперниками и конкурентами, что, хотя и может иметь оздоравливающий эффект, но, с другой стороны, может быть дорогостояще и опасно. Первоначальное намерение Белого дома заключалось в том, чтобы превратить РУМО не только в орудие согласования позиций и оценок работы военных спецслужб, но и в единственного их представителя. По этому плану мнение РУМО должно было восприниматься Советом по разведке США (СРСША) — главным координирующим органом «разведывательного сообщества», отвечавшим за составление национальных разведывательных оценок, как истина в последней инстанции. Однако КНШ и военные разведслужбы воспротивились. Администрации пришлось пойти на ряд компромиссов, прежде чем удалось разработать окончательный документ о РУМО. Представители войск лишились статуса членов СРСША, но дохранили место наблюдателей в этом совете. В случае расхождения взглядов с РУМО они имели право апеллировать непосредственно к СРСША, минуя управление. Как явствует из директивы министра обороны от 1 августа 1961 года, определявшей полномочия РУМО, управлению были присущи не столько централизующие, сколько координирующие функции. Вместо прямого подчинения министру обороны РУМО подчинили КНШ. Кадровый состав РУМО формировался из представителей разведслужб видов войск. Офицеры прикомандировывались к управлению обычно на два - три года, а затем возвращались обратно. Естественно, при такой системе ротации кадров офицеры опасались вступать в конфликт со своими «родными» ведомствами и стремились сохранить с ними самые тесные отношения в период своей работы в управлении. РУМО во многом зависело от других военных спецслужб в получении данных, необходимых для составления разведывательных оценок. Вместе с тем РУМО получило весьма важные функции, до этого принадлежавшие другим ведомствам. Кроме составления сводных разведывательных оценок, РУМО занималось научно-технической разведкой, контрразведкой составлением карт и таблиц, сбором разведданных через зарубежные военные представительства США. 12 августа 1961 года были назначены директор РУМО и его ближайшие помощники, а с 1 октября РУМО приступило к работе. Однако процесс становления новой разведслужбы затянулся почти на два года.
Создание РУМО, несомненно, улучшило работу органов военной разведки. В то же время не удалось избежать опасности, которую предрекал А. Даллес. Соперничество между ЦРУ и РУМО разгорелось буквально с первых же дней существования новой военной разведслужбы. По воспоминаниям Р. Эмори, сразу же возник конфликт между Дж. Маккоуном и Пентагоном из-за использования данных космической разведки. Нередко ВВС отказывали ЦРУ в предоставлении разведданных на том основании, что в этой сфере их непосредственным «боссом» являлось РУМО. Дж. Кеннеди и М. Банди пришлось лично регулировать эти споры. С целью сглаживания острых углов создали Национальный центр фотооценок во главе с заместителем министра ВВС, которому придавался в качестве помощника сотрудник ЦРУ, специалист в данной области. Соперничество, однако, так и не удалось погасить. По имеющимся документам можно судить, что в конфликтах подобного рода аппарат СНБ, как правило, больше симпатизировал ЦРУ, чем военным. Так, в конце октября 1961 года, т.е. сразу после создания РУМО, сотрудник аппарата СНБ Р. Комер выражал сомнение, что Пентагон сможет адекватно оценить военный потенциал СССР, и предлагал ЦРУ давать собственную, независимую оценку данным, представлявшимся РУМО. Он также сожалел о том, что ЦРУ слабо использует свои полномочия для координации и повышения эффективности действий всего «разведывательного сообщества» США в целом. Отметим в заключение, что в течение первого года правления администрации Дж. Кеннеди была произведена существенная реорганизация спецслужб США, направленная на совершенствование их структуры и работы, ограничение их автономии и роли в принятии политических решений, перенос акцента с тайных операций на сбор разведданных. Эти реформы диктовались не столько конкретными провалами американских спецслужб, сколько необходимостью их адаптации к новым реальностям. Аппарат Белого дома, прежде всего СНБ, сыграл решающую роль как в планировании, так и в реализации этих реформ. Несмотря на ряд частных неудач, в целом Белому дому удалось добиться поставленных целей — реорганизовать «разведывательное сообщество» по намеченной схеме, подчинить его своей воле и улучшить взаимодействие между его отдельными звеньями.
Сергунин Александр Анатольевич — профессор кафедры теории и истории международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ), доктор политических наук.
Источник: «Военно – исторический журнал» №12 2011
