Политэкономия водной проблемы
Решение водной проблемы заключается как в увеличении подушевой обеспеченности водой, так и в разработке оптимальных стратегий водообеспечения. Даже при высоких уровнях обеспеченности в целом по стране, при нерациональной водной политике возможен структурный дефицит для отдельных категорий потребителей (см. табл. 1).
Соответственно, большое внимание в теории и на практике уделяется оптимальным стратегиям управления водой (water governance), наибольшую известность среди которых получила концепция Комплексного (Интегрированного) управления водными ресурсами (КУВР или ИУВР). Она призвана «сбалансировать потребности в воде для экономического и социального развития с потребностями в ней для здоровья окружающей среды и экосистем». По сути, КУВР – это целостная концепция управления водными ресурсами, призванная обеспечить достижение состояния водной безопасности. Данный подход широко имплементируется в Африке в целом, в т.ч. и отдельных странах континента (например, в Буркина-Фасо). Практическая реализация данных стратегий связана с выбором механизмов управления водным хозяйством, которые можно свести всего к нескольким вариантам – государственные операторы, частные компании или т.н. «третий путь», связанный, прежде всего, с некоей общественной собственностью. В ряде случаев дискурс о нехватке воды инструментализируется для эмоционального обоснования той или иной стратегии.
Широкое распространение стали приобретать механизмы государственно-частного партнерства, в т.ч. в странах Африки. Как правило, при этом основные расходы на создание и поддержание капиталоемкой инфраструктуры несло государство, а сбор средств за водопользование осуществлялся частными компаниями. Это позволяло говорить о высокой эффективности частного бизнеса, не обремененного высокими постоянными издержками на поддержание инфраструктуры, но в масштабах государства при этом совокупный объем расходов на обеспечение водного хозяйства практически не сокращался. С теоретической точки зрения вопросы управления общими ресурсами были подняты американским экологом Гарретом Хардиным в 1960-е гг. Он описал невозможность эгоистичных индивидуумов рационально распоряжаться общими благами, что ведет к их истощению, т.н. «трагедии общин». Элинор Остром, единственная женщина, лауреат Нобелевской премии по экономике американка (2009 г., «за анализ экономического управления, особенно общественных ресурсов»), считала подход Г. Хардина слишком упрощенным. По ее мнению, в традиционных общинах изначально заложены достаточно разумные механизмы распределения ресурсов, позволяющие избежать «провалов рынка». Вместе со своими коллегами по Блумингтонской школе на базе Центра анализа политики и политической теории Университета Индианы она организовала изучение механизмов распределения общих ресурсов в разных странах мира. У общин есть своя нормативная и ценностная система, которую необходимо принимать во внимание. Данные установки также подкрепляются символической ролью, которую играет вода в традиционных верованиях, а также в религиях, в т.ч. в исламе. Таким образом, вода явно имеет не только экономическое измерение, но и социально-культурное, в ряде случаев – сакральное значение. В целом, проблема водного обеспечения жителей традиционных общин в странах «Глобального Юга» получает все большое внимание исследователей.
В странах Африки основная часть коммун проживает в сельской местности, где рыночные отношения развиты в меньшей степени. Кроме того, сложились в ряде случаев достаточно непростые этно-конфессиональные отношения. Соответственно, применительно к сельским районам Африки уместнее говорить не о рыночных услугах водоснабжения, а о воде, как ресурсе. Мотивация городских жителей и сельских поселенцев существенно отличается: первым необходимы проточная вода как услуга, вторым – необходимые объемы водозабора для обеспечения в т.ч. сельскохозяйственных нужд. Отличаются и механизмы управления водных хозяйством, при этом у сельских жителей куда меньше потенциал влияния на формирование правил водопользования. В целом, переход на уровень общин рассматривается западными исследователями как возможность более эффективно распределять ресурсы, избегая императива развития сильных государств и излишней централизации. Взаимосвязанные в рамках глобального мира общины рассматривались как «строительные блоки» либерального миропорядка. Более того, встроенные институциональные механизмы общин предполагалось задействовать для более гибкой коммерциализации, в т.ч. водного хозяйства. Соответственно, преимущественно при поддержке западных доноров, с разной долей успеха начались эксперименты по передаче части полномочий в сфере управления водным хозяйством на местный уровень в различных странах Африки. Как правило, они не являются достаточно успешными, ведь простой перенос (импорт) неадаптированных практик управления водными ресурсами на местном уровне, например, зарекомендовавших себя в Дании или Нидерландов на африканскую почву, едва ли способствовал их успешному использованию.
В «эпоху» Бандунга (1950-1970-е гг.) и преобладания на континенте сильных государств ключевой стратегией обеспечения водной безопасности являлось наличие мощных государственных операторов, игравших роль естественных монополий и занимавшихся всеми основными функциями (водозабор, транспортировка и сбыт воды). Такая политика в целом соответствовала практике, получившей распространение и в развитых странах, например в США. В этой стране государственные операторы играют ключевую роль в управлении водным хозяйством и комплексными экосистемами, например, в рамках Администрации долины Теннесси. К сожалению, в ряде случаев государственные операторы в странах «Глобального Юга», однако, не обладая достаточным количеством финансовых ресурсов начинают сокращать регионы своей работы, обслуживая лишь густонаселенные и платежеспособные районы. Есть примеры и вполне успешных государственных компаний по водоснабжению в странах «Глобального Юга». По факту, во многих странах Африки, даже в тех, кто находится «под режимом международной помощи», например, в Буркина-Фасо, государственные операторы сохранили свое квази-монопольное положение.
В этом плане показателен разрыв восприятия между реальной ситуацией «на земле» (ONEA как ключевой буркинийский оператор водного сектора) и многочисленными аналитическими материалами на тему децентрализованного водного управления (на данных презентациях новые игроки, в т.ч. коммуны, выглядят почти столь же влиятельно как и ONEA, т.е. желаемое выдается за действительное). Прочное положение государственного оператора обусловлено как национальными особенностями (наследие санкаризма), так и критически важной ролью водоснабжения для обеспечения политической стабильности в стране. Любые неудачные «эксперименты» с обеспечением базовой потребности миллионов людей в достаточно засушливой местности могут привести к многочисленным жертвам в прямом смысле слова.
От борьбы с приватизацией к праву на воду
С наступлением «однополярного момента» и началом программ структурной адаптации институтов Бреттон-Вудса (МВФ, Всемирный банк) в Африке стал доминировать дискурс об огромных дефицитах государственных водных хозяйств и их чрезвычайной неэффективности, что стало обоснованием для их скорейшей приватизации. Вода все больше стала переходить в категорию экономического ресурса. Отправной точкой послужила Дублинская конференция 1992 г., по итогам которой принято Заявление по водным ресурсам и устойчивому развитию (т.н. Дублинские принципы). Впоследствии в 2000 г. была также принята Гаагская декларация, а в 2003 г. – Киотская. Таким образом, стал формироваться «либеральный энвайроментализм» или «зеленый либерализм», постулирующий, что только рынок может решить обостряющиеся проблемы ухудшения окружающей среды. В концентрированном виде суть развернувшихся в 1990-е гг. реформ в системе водоснабжения стран «Глобального Юга» можно представить следующим образом (см. табл. 2).
В данной таблице отдельно выделены правила управления водными ресурсами, которые создаются нормами права, политикой и обычаями; организации, имплементирующие на практике данные правила, и соответствующие механизмы, позволяющие формировать новый порядок управления ресурсами. Как видно, в 1990-е гг. активно развитие получили процессы приватизации и коммерциализации водного хозяйства, корпоративизации (основными акторами стали корпорации), а также формированию рынков воды как рыночного ресурса. Практически сразу после начала глобальной приватизации водного хозяйства стала нарастать волна критики, в том числе применительно к странам «Глобального Юга», включая Африку. Как справедливо отмечали в этой связи российские эксперты, приватизация водного хозяйства была не магистральным направлением, а краткосрочной в историческом масштабе «данью моде», а вернее политике TINA (There is No Alternative). Спустя достаточно короткое время история сделала «очередной» виток и на смену Вашингтонскому консенсусу пришел Пост-Вашингтонский.
Одним из наиболее непримиримых критиков приватизационной повестки водного хозяйства выступила канадская исследовательница Карен Баккер. Она обоснованно критиковала данный подход как «у истоков», на родине политики TINA, т.е. в Великобритании, выпустив книгу c говорящим за себя заголовком «Некооперативный товар», в странах Глобального Юга, а также в мире в целом. По мнению К. Беккер, в какой-то момент коалиция альтерглобалистов и экоактивистов перешла от борьбы с приватизацией крупных операторов водоснабжения на продвижение права человека на воду. Необходимость провозглашения права на чистую воду была обусловлена тем, что вода является незаменимым ресурсом, необходимым для человеческой жизни. Данный переход сыграл и в плюс, и в минус активистам. С одной стороны, новую коалицию за право на развитие поддержали уже вполне конвенциональные многосторонние институты (ВОЗ, ПРООН). С другой стороны, анти-приватизационная повестка и повестка права за воду не являются взаимоисключающими (права человека и права на собственность лежат в разных плоскостях), поэтому многие крупные ТНК в сфере водоснабжения даже стали выступать за новое право в надежде, что это позволит расширить их частный бизнес.
Внимание международного сообщество к водной проблематике привлекалось и ранее, в т.ч. в рамках Конференции ООН по водным ресурсам 1977 г. в Аргентине и Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (Саммит Земли) в Бразилии. 1981-1990 гг. были объявлены Международным десятилетием снабжения питьевой водой и санитарии, а 2005-2015 гг. – Международным десятилетий действий «Вода для жизни». Однако после того как коалиция за признание права на воду приобрела критический размер, данный шаг стал неизбежным.
Становление права на чистую воду
28 июля 2010 г. ГА ООН приняла резолюцию 64/292 «Право человека на воду и санитарию», признающую «безопасную и чистую питьевую воду и санитарию как право человека, имеющее существенно важное значение для полноценной жизни и полного осуществления всех прав человека». Согласно тексту документа, государства и международные организации призваны выделять финансовые ресурсы и передавать технологии в этой сфере развивающимся странам, а Совет по правам человека – ежегодно представлять доклад ГА ООН по реализации данного права, по которым принимаются резолюции Генассамблеи без голосования. В 2011 г. ООН учредила должность Специального докладчика по вопросу о правах человека на безопасную питьевую воду и санитарные услуги. Голосовать против гуманистической резолюции 64/292 никто не решился, а вот воздержалась 41 страна, в т.ч. 22 страны Европы*, США и их союзники (Австралия, Канада, Израиль, Корея, Новая Зеландия, Япония), а также постсоветские страны, вставшие на путь евроатлантической интеграции (Армения, Казахстан, Молдова, Украина), бывшие британские колонии и протектораты в Африке (Ботсвана, Замбия, Кения, Лесото и Танзания) и Латинской Америке (Гайана, Тринидад и Тобаго), а также Эфиопия. Примечательно, что ФРГ и Франция голосовали «за», при этом франкоязычные страны Африки в большинстве голосовали «за», либо не участвовали в голосовании (Гвинея, Камерун и Чад). Всего в голосовании не участвовало 29 стран (14 – из Африки), что явно выше, чем количество тех, кто не голосовал по причине неуплаты членских взносов.
*(Австрия, Босния и Герцеговина, Болгария, Великобритания, Греция, Дания, Исландия, Ирландия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния, Словакия, Турция, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония).
На это есть несколько причин. Так, представители Евросоюза призывали другие страны принять участие в Женевском процессе, в рамках которого уже проработаны, по их мнению, механизмы реализации права на чистую воду. Аналогичную причину указали и представители Ботсваны. США и Великобритания выступали за дальнейшую проработку права в общем контексте в Совете ООН по правам человека и считали, что на текущем этапе право на воду и санитарию в международно-правовом смысле не существует. Эфиопия воздержалась, поскольку в резолюцию не было включено ее предложение о суверенном праве государств на собственные природные ресурсы.
Разногласия по проекту резолюции напоминают дебаты почти полувековой давности, связанные с принятием Международных пактов о правах человека в 1966 г. после почти 20-летнего периода обсуждения. Западные страны выступали преимущественно за политические права, провозглашая естественный характер основных прав и свобод человека, но первоначально отвергая включения социально-экономических прав в Международные пакты. СССР, социалистические страны и страны «Глобального Юга» настаивали на включение в данные документы широкого перечня социально-экономических прав, возражая против некоторых гражданских и политических прав. В итоге была принята резолюция ГА ООН с общей преамбулой и заключительными статьями, но включающая, по сути, три отдельных международных актах – Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. В первом пакте право человека на воду эксплицитно не упоминалось, но считалось подразумеваемым в контексте реализации права на достаточный жизненный уровень (ст. 11), а также права на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, в т.ч. посредством улучшения всех аспектов гигиены внешней среды. В 1986 г. в было провозглашено право на развитие, однако вода также не упоминалась, хотя и подразумевалась в контексте «доступа к основным ресурсам, образованию, здравоохранению, питанию, жилью, занятости и справедливому распределению доходов». Впоследствии практически ежегодно выносится на голосование ГА ООН (в некоторые годы – без голосования) резолюция по праву на развитие, которую всегда поддерживал СССР, и традиционно поддерживает РФ. РФ также поддержала и резолюции 64/292 от 2010 г.
В настоящее время активно идет разработка Международного пакта о праве на развитие. В его проекте, представленном Советом по правам человека в сентябре 2023 г., отмечается, что реализация права на развитие является «общей заботой человечества» (отличное от «общего наследия человечества) и требует «коллективных ответных действий», т.к. «ни одно государство не может решить проблемы, которые они создают». Данная норма уже получила развитие в рамках экологического права и используется в т.ч. применительно к водной проблематике. Особое внимание в пакте уделяется разрешению конфликтов с реализацией различных прав. Например, водопровод, проложенный в сельской местности без соответствующих компенсаций местным жителям, не будет рассматриваться как улучшение права на развитие. Особое значение имеет оценка потенциального ущерба коренным общинам при реализации масштабных инфраструктурных проектов. В 2000-2015 гг. в рамках Целей развития тысячелетия была сформулирована цель 7. Обеспечение экологической устойчивости, задача 3 которой включала сокращение «вдвое к 2015 году доли населения, не имеющего постоянного доступа к безопасной питьевой воде и основным санитарно-техническим средствам. По оценке ООН, данная задача была выполнена на 5 лет раньше 2015 г., однако к концу 2015 г. каждый третий человек на земле не имел доступа к безопасной питьевой воде, 6 из 10 человек не имели доступа к санитарии. Соответственно, на 2016-2030 гг. в рамках Целей устойчивого развития (ЦУР) была сформулирована отдельная Цель 6. Чистая вода и санитария. Примечательно, что по оценке ЦИМИ РАНХиГС, в ЮАР доля населения, пользующегося услугами безопасного водоснабжения, в 2015-2020 гг. сократилась с 84% до 81%, что в целом соответствует тезису, высказанному в самом начале статьи. В марте 2023 г. состоялась Конференция ООН по водным ресурсам, на которой была принята Повестка дня действий по воде.
Заинтересованные стороны и их интересы Закрепление на международном уровне нового права человека и включение в состав ЦУР отдельной цели 6 по чистой воде привлекло внимание целого ряда серьезных игроков к водной проблематике, каждый из которых преследует собственный интерес. Обычный объем рынка пресной воды оценивается в 600 млрд. евро и становится одним из крупнейших в мировой хозяйственной системе. Как правило, бизнесинтересы теперь напрямую не афишируются, а «запакованы» под реализацию высоких международных целей. «Распакуем» часть из них в этом разделе. В системе ООН ключевым актором стала Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), а также механизм координации деятельности более 30 различных учреждений Организации по водной проблематике ООН-Водные ресурсы. Традиционным актором по водной проблематике является ЮНЕСКО, первый генеральный директор которой Дж. Хаксли занимался проблемами охраны окружающей среды. В рамках ЮНЕП ведется мониторинг достижения задачи 6.5 ЦУР, связанный с переходом на системы КУВР и трансграничное сотрудничество в данной сфере. Данную работу проводит Центр по воде и окружающей среде, созданный ЮНЕП совместно с датской консалтинговой компанией DHI в 1996 г. при финансовой поддержке датского агентства помощи DANIDA. DHI имеет более 1 тыс. сотрудников, ведущих проекты по водоснабжению в 25 странах мира, действуя как некоммерческий фонд и являясь филиалом Датской академии технических наук (ATV). Центр по воде и окружающей среде запустил портал по имплементации КУВР, являющийся официальным хранилищем данных по ЦУР 6.5.1, которое содержит уже информацию из 191 страны за 2017, 2020 и 2023 гг. (три раунда отчетности). По мнению французского профессора-историка Х. Морель, «вторжение частного сектора во внутреннюю работу ООН началось в 2000-х гг.» в рамках инициативы Кофи Аннана по Глобальному договору ООН. Х. Морель считает, что ведущие ТНК в сфере водоснабжения, такие как французские Suez (ныне – GDF Suez) и Veolia, американская Water, британская Thames Water, бразильская Sabesp и швейцарская Nestlé оказывают существенное влияние на дискуссии и содержание принимаемых документов.
Ключевым актором глобального управления в сфере чистой воды является Всемирный банк – основной двигатель неолиберальных программ Структурной адаптации экономики, позволивших по сути реколонизировать Африку. Речь идет о формировании «глобального верховного командования водными ресурсами» в трактовке политэкономиста Р. Петреллы. Французский исследователь-альтерглобалист, член команды Monde diplomatique С. Ледер, считает, что данную «олигархию» возглавляет Всемирный банк. В рамках банка функционирует Группа глобальных решений по водной безопасности и комплексному управлению водными ресурсами (GSG). Непосредственно на Черном континенте Всемирный банк реализует партнерство «Сотрудничество по международным водам в Африке» (CIWA) при финансовой поддержке Дании, ЕС, Нидерландов. Норвегии, Швеции и Великобритании. Данный трастфонд финансирует работу по трансграничным африканским рекам, причем 75% финансирования приходится на бассейны четырех рек – Нил, Нигер, Вольта и Замбези. Фактически, на практике реализуется концепция общего наследия человечества, изложенная в предыдущем разделе и выводящая решение проблем эксплуатации водных ресурсов на наднациональный уровень.
Ключевую роль в глобальном водном управлении играет Франция, по сути, разрабатывающая свою политику управления водными ресурсами. Не последнюю роль в этом сыграло и то, что бывшие французские колонии – основные реципиенты французской помощи – наиболее засушливые страны мира. При ключевой роли французских водных ТНК Suez и Veolia (ранее – Vivendi) и Всемирного банка в г. Марселе в 1996 г. был создан Всемирный водный совет (WWC / CMC), вырабатывающий глобальное неолиберальное видение на водопользование. По факту, в рамках консультаций с многочисленными стейкхолдерами происходит сопряжение бизнес-интересов ключевых (преимущественно, западных) игроков глобального водного рынка, в т.ч. англо-саксонских и французских (своего рода, «водный аналог» ОЭСР, как основной структурной силы Запада в сфере экономики). C 1997 г. Всемирный водный совет проводит 1 раз в 2-3 года Всемирный водный форум (в 2022 г. Форум прошел в г. Дакар, Сенегал). С 1991 г. в Париже также действует Международный офис по воде (OIE), призванный формировать навыки эффективного управления водными ресурсами во Франции и более чем в 70 странах мира. Помимо крупных ТНК, занимающихся поставками бутилированной воды и управлением системами водоснабжения городских агломераций, во Франции также есть ряд специализированных компаний (по аналогии с датской DHI), специализирующихся на технической экспертизе проектов водоснабжения. Например, Verghnet-Hydro – крупнейший из таких операторов, работающий в 35 странах Африки (в Буркина Фасо – «под вывеской» Faso Hydro), и взаимодействующая с 3,5 тыс. специалистами по водоснабжению в сельской местности. Данная компания на практике реализует проект передачи компетенций от крупных государственных операторов к местным акторам рынка водоснабжения. В данном сегменте работают также многочисленные НКО и благотворительные организации.
Поскольку французские операторы работают везде по миру, они проводят обширные теоретические исследования на основе обобщения своего опыта. Это не только обобщение опыта реализации бизнес-проектов французского бизнеса, но и прикладные исследования, которые исследователи-африканисты из ведущих вузов страны делают в рамках проектов Французского агентства развития (AFD), Национального центра научных исследований (CNRS), Института исследований в области развития (IRD).
Важную роль в решении водной проблемы Африки призваны сыграть новые технологии и подготовка соответствующих кадров, в том числе в контексте российско-африканского сотрудничества в водной сфере. Примечательно что, водная проблематика находилась в центре внимания 2-го саммита РФ-Африка (июль 2023 г.). Так, госкорпорация Росатом заключила соглашение о партнерстве с марокканской компанией Water and Engergy Solutions в области атомного опреснения морской воды. В рамках Петербургского экономического форума в июне 2024 г. по инициативе Минприроды РФ прошла трехдневная российско-африканская конференция «Вода дороже золота». Постепенно РФ также становится одним из игроков в решении водной проблемы континента.
Право на воду: региональная система
Ключевым событием в становлении региональной системы прав человека в Африке стало вступление в силу в 1986 г. Африканской Хартии по правам человека и народов 1981 г. Особый акцент в хартии сделан преимущественно на политические права, в то время как социально-экономические освещаются куда меньше. Среди них, право на работу «в справедливых и удовлетворительных условиях» (ст. 15), «право на наилучшее достижимое состояние физического и психического здоровья» (ст. 16), право на свободное распоряжение природными ресурсами (ст. 21), право на «общую удовлетворительную внешнюю среду, благоприятную для их развития» (ст. 24). Африканские правоведы в этой связи отмечают, что право на воду и санитарию заняли свое место (не самое высокое) в иерархии социально-экономических прав, а последние – в свою очередь, свое место в общей иерархии (тоже не самое высокое) африканских прав человека и народов.
Тем не менее, к 2019 г. Африканская комиссия по правам человека и народов (рабочая группа по экономическим, социальным и культурным правам) разработала достаточно подробные и четкие Руководящие принципы по праву на воду в Африке. В преамбуле содержится ряд озабоченностей, критических по отношению к ТНК и международным институтам, продвигающим приватизацию водного хозяйства, а также по отношению к добывающим компаниям, наносящим урон источникам питьевой воды. Более того, в 6 части (ст. 32-33) подробно описываются ограничения при передаче водного хозяйства частным компаниям. Прямо указано, что «в законодательстве о правах человека не предполагается, что делегирование (частным компаниям) необходимо или более эффективно» (ст. 32.2). Государства «сохраняют ответственность в случае ущерба, причиненного деятельностью частного оператора воды» (стр. 32.8). Утверждается, что «вода должна рассматриваться в первую очередь как социальное и культурное благо, а не как экономическое благо» (ст. 12.3). В качестве необходимого минимума указывается объем в 50-100 литров воды на человека в день, рекомендованный ВОЗ, а абсолютный минимум – в 20 литров (ссылки 3 и 6). Отмечается особая важность управления водными ресурсами на уровне местных сообществ (ст. 8.5-8.7) и обеспечения прав коренных общин (ст. 13.2, ст. 27.1, 27.2). Особо отмечается, что экспорт воды возможен в случае, если право на воду полностью реализуется внутри страны (ст. 13.5).
При формировании тарифов на воду должны учитываться приоритеты обеспечения долгосрочного функционирования систем, а не только соображения прибыли. Кроме того, устанавливаются ценовые ориентиры на воду для всех провайдеров, в т.ч. частных (ст. 15.2). Обозначено, что отключение от пользования водными услугами невозможно из-за неоплаты, если у человека нет иного источника воды (ст. 10.2, 15.5, 15.6), а для маргинализированных групп населения отключение в принципе невозможно (ст. 15.4). Государство обязуется проводить воду и в «неофициальные населенные пункты» (ст. 18.1), т.е. в стихийные поселения без соответствующего оформления прав собственности. В конце преамбулы, а также в ст. 3.3 и 4 содержится призыв к государствам континента принять все меры для имплементации положений Руководящих принципов в национальное законодательство и содействовать последующей их реализации с использованием всех имеющихся ресурсов. Отмечается основная ответственность государств за обеспечение соответствующих прав на их территории (ст. 1). Государства обязаны назначить «первичное учреждение, ведущее регулирование водных ресурсов», а также сформировать «координирующий орган с участием всех соответствующих государственных и негосударственных заинтересованных сторон» (ст. 34.2).
Ряд стран закрепили право на доступ к воде и/или санитарным услугам в своих конституциях. При том, что закрепление прав в конституциях не гарантирует их осуществления, оно обеспечивает правовую основу и является проявлением политической воли. В Южной Африке, пожалуй, одна из самых проработанных нормативно-правовых систем в этой области на континенте – еще в первой постапартеидной Конституции 1996 г. декларировалось право на «достаточное количество еды и воды» (ст. 27 1b). В рамках детализации данного права в ЮАР был принят Национальный закон о воде, Закон об услугах водоснабжения, Политика бесплатного обеспечения базовым водоснабжением и Обязательные правила в отношении национальных стандартов и мер по экономии воды в Африке.
Реализация права: конкретизация целей африканского развития
«Генеральным планом» по развитию Африки и достижению ею на региональном уровне Целей устойчивого развития является рамочный документ «Повестка 2063. Африка, которую мы хотим», в котором вода упоминается более 60 (!) раз. Обеспечение водной безопасности является приоритетной сферой для достижения цели формирования «экологически и климатически устойчивой экономики и сообщества», которая, в свою очередь, является составляющей на пути реализации Стремления 1 по построению «процветающей Африки, основанной на инклюзивном росте и устойчивом развитии» (стр. 15, 105, 110). Чистая вода и санитария – sine qua non формирования «современной, доступной и пригодной для жизни среды обитания» (стр. 32). При этом ставится задача сделать континент полностью водообеспеченным к 2030 г. в т.ч. за счет новых технологий и очистки сточных вод (стр. 115), а также улучшения трансграничного и устойчивого управления водными ресурсами (стр. 35, 133) для предотвращения конфликтов (стр. 82). С другой стороны, водоснабжение (строительство водоводов) упоминается и в контексте реализации Стремления 2 – построения интегрированного континента.
Неразвитость систем водоснабжения и канализации относится к числу проблем здравоохранения на континенте (стр. 59). Расширение доступа к базовым услугам в сфере водоснабжения и канализации выступает в качестве одного из приоритетных действий по урбанизации и развитию населенных пунктов (стр. 62). Отмечается, что Африка – второй по засушливости континент в мире после Австралии и ряд стран (в т.ч. все страны Африканского Рога) близки к ситуации водного стресса, что неблагоприятно влияет на развитие сельского хозяйства и обеспечение продовольствием (стр. 68). Водные ресурсы – это составная часть «голубой экономики» континента, в т.ч. среда обитания рыбных ресурсов (стр. 69). Встает вопрос защиты водных ресурсов в т.ч. в контексте климатический изменений (стр. 70) и истощения природных ресурсов (стр. 114). В контексте положения детей в Африке особо отмечается, что «отсутствие доступа к чистой воде и канализации в Африке приводит к гибели детей со скоростью, эквивалентной падению авиалайнера каждые четыре часа» (стр. 87). Помимо текстового документа, «Повестка-2063» также представлена сквозным планом мероприятий (Матрица результатов) (см. табл. 3).
Как видно из табл. 3, водная проблематика является составной частью достижения пяти различных приоритетов, а также имеет отдельный приоритет 1.7.3 «Водная безопасность». В рамках него предполагается формирование национальных рамок в контексте Комплексного управления водными ресурсами (КУВР), внедрение механизмов регионального управления водосборами, а также новых технологий для повышения эффективности использования воды (стр. 148). В целом, количественный и качественный контент-анализ водной проблематики в «Повестке 2063» достаточно репрезентативно отражает основные направления конкретизации целей африканского развития в данной сфере. В сотрудничестве с ЭКА ООН и АфБР Афросоюз также запустил «Водное видение Африки 2025 г.». Данный документ призван учесть «узкие места» в обеспечении континента водой, сдерживающие устойчивое социально-экономические развитие. По ряду факторов, далеко не все мероприятия, намеченные в рамках «Повестки дня 2063» будут реализованы. Наиболее подробный критический анализ деятельности интеграционных институтов Афросоюза, позволяющий увидеть ключевые препятствия, представлен, например, в работах К. Готтшалька [Gottschalk, 2020, 2024].
Дегтерев Денис Андреевич – доктор политических наук, кандидат экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудника Центра изучения проблем переходной экономики Института Африки РАН
Источник: журнал «Вестник международных организаций» № 4 2024
