Народная воля в судьбе энергетики
Принимая Конституцию 12 декабря 1993 года, многонациональный народ РФ выразил вполне определенное отношение к основополагающим принципам государственного управления энергетикой:
«Статья 71.
В ведении Российской Федерации находятся:…и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения…».
«Федеральные энергетические системы» включены в сферу исключительного ведения РФ, в которой народ России в лице федеральных органов должен обладать всей полнотой государственной власти для защиты собственных интересов.
К исключительному ведению РФ отнесено лишь то, что необходимо и достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, распространяемого на всю ее территорию, для защиты прав и свобод каждого человека: защита Конституции, права и свободы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, оборона, внешняя политика, вопросы собственности и управления, в которые включено и управления федеральными энергосистемами.
Это вопросы первостепенной важности. Они выделены в Конституции, чтобы обеспечить единое правовое регулирование в сфере экономики и социального развития, создать условия для решения задач государства в масштабе всей страны. В их отношении приняты отдельные законы и подзаконные акты, позволяющие разобраться, как защищаются интересы народа.
Исключение - федеральные энергетические системы.
В законодательстве России есть ряд определений «электроэнергетической системы», но на их основании невозможно точно установить правовой режим «федеральных энергетических систем».
Органам, осуществляющим правоприменительную деятельность, защитить интересы граждан и государства в соответствии с п. и) ст. 71 Конституции возможно лишь по косвенным признакам.
Поэтому Правительство РФ в 1999 году, в преддверии намечающейся реформы электроэнергетики, внесло в Государственную Думу РФ законопроект №99000058-2 «О федеральных энергетических системах».
Исходя из него, федеральными энергосистемами являются: федеральные электроэнергетическая система, система газоснабжения, системы нефтеобеспечения и нефтепродуктообеспечения, система углеснабжения.
Из пояснительной записки Правительства РФ к проекту «…возникают различные подходы к определению понятия "федеральные энергетические системы" и делаются попытки его трактовки, исходя из групповых интересов заинтересованных субъектов. В основу таких определений закладываются или технологическая общность, или форма собственности, или то и другое с учетом региональных интересов. При этом, как правило, не учитываются общенациональные, федеральные интересы и, прежде всего, интересы энергетической безопасности государства, а также отдельных групп потребителей топливно-энергетических ресурсов».
Это последняя попытка Правительства установить соответствие Конституции намеченных преобразований и, если не остановить реформы, то хотя бы очертить пределы «ведения» государства в вопросах функционирования «федеральных энергетических систем», за особый режим управления которыми голосовал в 1993 году народ России.
Попытка – слабая, больше похожая на ритуальное умывание рук, но оставившая в правовом поле указание на комплекс объектов, который, по мнению Правительства, находится в исключительном ведении РФ:
«Федеральные энергетические системы - расположенные на территории РФ производственные объекты топливно-энергетического комплекса, предназначенные для производства (добычи, переработки), транспортировки (передачи), хранения, распределения и поставки (потребления) энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа, нефти, нефтепродуктов и угля), осуществляемых субъектами права на основании и в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, государственными стандартами РФ и эталонами».
Государственная Дума отклонила законопроект.
Через год представители государственной власти перестали рефлексировать о необходимой связи Основного закона с начавшейся либерализацией электроэнергетики.
Подмена понятий
В действующем законодательстве существует понятие «Единой энергетической системы России» (ЕЭС России), во многом соответствующее не принятому Государственной Думой понятию «федеральной электроэнергетической системы».
Возможно, от правовой терминологии, прямо следующей из Конституции, отказались, чтобы не вспоминать о других федеральных энергосистемах - к началу «нулевых» они были уже не совсем в исключительном ведении РФ.
ЕЭС России - «общенациональное достояние и гарантия энергетической безопасности» государства. Основная её часть – ЕНЭС, «единая национальная энергетическая сеть».
К настоящему моменту государственный контроль за ЕНЭС и ЕЭС России нельзя назвать исключительным. Государство «выключено» из существенной части отношений.
Коммерческие операции на оптовом рынке, формирование оптовых цен на электроэнергию, технологическое развитие, внедрение технических достижений - теперь это исключительно рынок.
С 2002 года цены для промышленности выросли в 2,7 раза, для населения – в 3,8 раза, для сельского хозяйства – в 5,5 раз. Непрогнозируемый рост стоимости электроэнергии поставил под вопрос конкурентоспособность российской экономики на мировом рынке.
По числу расследуемых уголовных дел о хищении денежных средств, мошенничества, получения взяток электроэнергетика в десятки раз опережает другие энергетические отрасли России.
Вот лишь некоторые оценки сложившейся ситуации.
Апрель 2013. Из совместного доклада научно-технического совета ЕЭС России и РАН РФ: «Внедрённая в нашей стране модель рынка электроэнергии характеризуется глубокой дезинтеграцией электроэнергетики...
Несовершенство и несогласованность функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии.
Неудачная организационная структура электроэнергетики и неэффективность принятой модели рынка электроэнергии.
Результаты реформы не удовлетворяют полностью ни одну из групп субъектов отношений в электроэнергетике: государство, генерацию, сети, сбыт и потребителей.
Отечественная промышленность стремительно теряет конкурентные преимущества практически на всех товарных рынках».
Май 2013. Министерство энергетики: Частные энергокомпании в России работают менее эффективно по сравнению с госкомпаниями. Государственные электроэнергетические компании лучше выполнили свои обязательные инвестпрограммы.
Нынешняя модель рынка не позволяет в достаточной степени привлекать частные инвестиции в генерацию и сетевой комплекс, также нет достаточной отдачи от привлеченного капитала.
Ноябрь 2013. Минэкономики: Средние цены на электроэнергию в России для юридических лиц на треть ниже, чем в Европе, и в 1,2 раза выше, чем в США. К 2017 году разрыв с Европой сократится до 26-29%, а разрыв с ценами в США вырастет до 30%.
Иностранные схемы и агенты
Статьи и книги о приватизации, как правило, содержат информацию о деятельности кабинета М.Тэтчер, о «приватизации» в Древней Греции, Риме, Китае, о чем угодно, только не об истории введения термина в научный оборот.
Слово Reprivatisierung впервые использовано в английском языке в 1936 году корреспондентом, написавшем о нацистской экономической политике в журнале Гарвардского университета «The Quarterly Journal of Economics».
В 1943 году при анализе программы Гитлера в научный оборот в первый раз введено слово «приватизация». Автор Сидни Мерлин указывает, что нацистская партия «облегчает накопление личных богатств и состояний сотрудников промышленных империй через «приватизацию» и другие меры, тем самым усиливая централизацию экономики и управления через все более узкую группу людей, которую для практических целей можно назвать национал-социалистической элитой».
Реформа электроэнергетики РФ во многом заимствованы из практики приватизации отрасли в Великобритании. Там это привело к тому, что из шести основных производителей электроэнергии четыре работают в интересах капитала других стран. Великобритания – первая в мире ввела правовой режим «топливной бедности» для граждан.
Британские журналисты: «В ситуации с конкуренцией в электроэнергетике ставки сделаны, и... - всё кончено, Британия проиграла монополиям других стран EDF, E.ON, RWE».
Проблема идеальной конкуренцией в том, что всегда есть победители и проигравшие. Для неидеальной конкуренции проигравшие могут быть определены заранее.
Вот одна из оценок реформы электроэнергетики в России, сделанная ее участником и преподнесённая как позитивный взгляд на произошедшее:
«В нашей стране реформа электроэнергетики началась позже, чем во многих других странах. Однако она была проведена до реформ в других монополиях, более быстрыми темпами и оказалась более радикальной. Характерно, что в Европе реформу электроэнергетики проводят либо сами собственники ради повышения эффективности, либо энергетики под давлением властей и потребителей, продукция которых теряет конкурентоспособность из-за высоких тарифов. В России все наоборот (и другого такого случая нет в мире): инициаторами либерализации выступили наемные менеджеры во главе с Анатолием Чубайсом».
Исходные принципы приватизации энергетики РФ сформулированы консалтинговой компанией Bain&Co (на тот момент ее возглавлял будущий кандидат в Президенты США Митт Ромни). Позже эта же компания разработала стратегию «Роснано».
Bain&Co указывала на целесообразность разделения энергосистемы на части для конкуренции между ними. Проект не содержал доказательств экономического эффекта.
В дальнейшем к проекту привлекались американские компании CARANA (мировой поставщик «глобальных экономических услуг», часто действующая вместе с другим глобальным поставщиком – агентством USAID, деятельность которого по настоянию российской власти прекращена в России) и Arthur Andersen (консультант и аудитор Enron – компании, осуществляющей мошеннические действия на рынке электроэнергии и вывод денежных средств в оффшоры), британская CMS Cameron McKenna.
На противодействие инициативам этих компаний и был направлен законопроект «О федеральных энергетических системах».
Причины и следствия
Россия пришла к тому, что иностранные корпорации, работающие в электроэнергетике РФ, пользуются специальными инвестиционными возможностями, такими как механизм гарантирования инвестиций.
Это вынужденная мера привлечения средств. Перспектива ее отмены вызывает категорическое осуждение в первую очередь со стороны иностранных инвесторов. Отмена специальных мер сразу оценивается как ухудшение инвестиционного климата России.
Благодаря механизму гарантирования инвестиций, например, финская компания Fortum ввела в эксплуатацию Няганскую ГРЭС - строительство этой станции предусмотрено в 1980 году постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР.
Теперь иностранный капитал помогает осваивать русский Север, вкладывает деньги и гарантированно продаёт электроэнергию с новых объектов.
Чистая прибыль Fortum в России за девять месяцев 2013 года увеличилась на 12%. Рост обеспечили доходы от продажи электроэнергии. В Европе этот сегмент у Fortum не растет.
В отличие от большинства российских генерирующих компаний 50,7% акций Fortum принадлежит государству. Остальной капитал распределен между муниципалитетами отдельных городов Финляндии, фондами государственного, частного страхования и другими общественным фондам: технологического производства Финляндии, шведской литературы, центральным фондом церкви.
Парадоксы современного развития: спустя 33 года после принятия решения ЦК КПСС о строительстве электростанции, выработка электроэнергии на ней помогает финской церкви.
Иллюзии и реальность
Из крупнейших европейских компаний ни одна не разделилась по видам деятельности так, как это произошло в России. В Скандинавии и Канаде контрольные доли акций электроэнергетики находятся в руках государства, муниципалитетов или провинций.
Российская электроэнергетика постепенно превращается в поле для все более свободной экспансии зарубежного промышленного комплекса. Основными поставщиками промышленного оборудования в электроэнергетике стали Siemens, General Eleсtric, Alstom.
Российская электроэнергетика и энергомашиностроение как филиал транснациональных корпораций – явно не такую модель «федеральной энергетической системы» принимал народ России в 1993 году.
Следующий этап преобразований, которыми Правительство планирует скорректировать в лучшую сторону ситуацию, - реформа рынка тепла.
Представители власти демонстрируют странное затмение сознания, указывающее на неготовность связывать происходящее с упомянутым положением Конституции РФ.
Например, все последние годы высказывается отрицательное отношение к реформе газовой энергетической системы: «никто полноценно не анализировал, как разделение на газовом рынке скажется на всей национальной экономике, запустит ли это дополнительный промышленный рост…».
Но газовая и электроэнергетическая отрасли – органические части забытой «федеральной энергетической системы», включающей также производство и передачу теплоэнергии.
Почему в одной отрасли надо торопиться с реформой, в другой - нет? Либерализация электроэнергетики запустило рост?
Реальность выскальзывает из-под ног законодателей. Они плодят бумажные цели и всё более иллюзорные перспективы не в состоянии придать позитивного ускорения движению, в основе которого фундаментальный изъян.
Беспомощность и наивность
Наглядный пример беспомощности – реализация основополагающего документа в энергетике, Энергетической стратегии на период до 2030 года (ЭС-2030).
Сначала она называлась ЭС-2020. Когда стало очевидно, что ни с одной из задач не управиться, дату отодвинули.
Министерство энергетики периодически отчитывается о промежуточных успешных результатах реализации ЭС-2030, возможно, не вполне отдавая отчет в том, что многие планы не актуальны, не достижимы и противоречат действующему законодательству.
Вот некоторые задачи ЭС-2030, о реализации которых можно только мечтать:
«Энергетический сектор должен способствовать переходу к новой модели пространственного развития… должны быть обеспечены ускоренное инновационное развитие и новый технологический уклад; увеличение стратегического присутствия России на рынках высокотехнологичной продукции и интеллектуальных услуг в сфере энергетики, в том числе за счет развертывания глобально ориентированных специализированных производств».
Планы:
«создание новой энергетической инфраструктуры на основе масштабного технологического обновления
реализация сравнительных преимуществ российской экономики в энергетике, науке и образовании, высоких технологиях и других сферах
достижения качественно нового состояния энергетического сектора
широкое инновационное обновление отраслей ТЭК за счет отечественных технологий, материалов и оборудования
формирование условий для развития непрерывного процесса поиска и практической реализации новых научно-технических, технологических и организационно-экономических решений
своевременность подготовки к использованию замещающих инновационных энергоресурсов и источников энергии по мере исчерпания традиционных ископаемых энергоресурсов
максимально возможное использование конкурентоспособного отечественного оборудования во всех технологических процессах и проектах оптимизация территориальной структуры производства и потребления топливно-энергетических ресурсов
…овладение энергией термоядерного синтеза на базе отечественных инновационных технологий
создание электрического транзита ультравысокого напряжения постоянного и переменного тока Сибирь - Урал - Европейская часть России…».
И еще около 100 не менее амбициозных приоритетных задач.
Первый этап реализации Стратегии: 2013-2015 годы. Но к его окончанию не будут достигнуты предусмотренные целевые показатели (эффективное использование 95% извлекаемого попутного нефтяного газа и др.), не будут выполнены задачи первого этапа (формирование основ новой экономики).
Текущие решения власти часто противоречат задачам Стратегии. Например, почти исчерпан предусмотренный Стратегией «запас» роста цены электроэнергии. Правительство не может выправить ситуацию и, само себе противореча, задает новые пределы повышения цен.
В электроэнергетике нет субъекта действия, который мог бы воплощать стратегические задачи, а не переносить их из документа в документ.
Одна из причин – утрата установленного Конституцией исключительного ведения федеральными энергосистемами.
В министерстве энергетики не вполне рыночной России работает немногим более 300 человек. В министерстве энергетики США - свыше 16 тысяч. Там есть управление разведки и 24 технологические лаборатории, работающие как проектные институты.
Модернизацию ЕНЭС проводит ОАО «Российские сети» - контрольный пакет (55,95%) хоть и принадлежит государству, но это коммерческая организация, деятельность которой направлена на получение прибыли.
В рыночных США условия и порядок технологического обновления сетей определяет Федеральная комиссия по регулированию в энергетике. Недавно она приняла Приказ №1000 о масштабной реструктуризации электросети. Приказ требует от коммунальных служб и региональных сетевых компаний подробнейшего планирования услуг и распределения затрат, устанавливает жесткие директивные принципы управления.
Иностранные энергоолигополии помимо традиционных видов (производство, передача, продажа электроэнергии) вобрали в себя почти все виды хозяйственной и интеллектуальной деятельности: добыча энергоресурсов (E.on), телевидение, управление парками и курортами, банковские услуги (General Electric), металлургия, нефтегазовая промышленность (Norsk Hydro), коммунальное обслуживание (BC Hydro) и т.д.
Для предположений, что в энергетике возможна классическая капиталистическая конкуренция и эффективное антимонопольное регулирование, необходимо обладать наивностью, несовместимой с жизнью.
Подобная наивность очень содействует процессу «сброса» капитализма в виде социально-экономических отходов для «незрелых» обществ и «развивающихся» стран.
