Завершение летнего сезона в украинской политике выдалось по-настоящему бурным. 31 августа произошло событие, о котором центральные телеканалы, по всей видимости, будут вспоминать ещё не одну неделю. В день голосования Верховной Радой за проект изменения конституции, под стенами парламента произошли массовые столкновения между сотрудниками правоохранительных органов и сторонниками политических сил, выступивших против принятия новой редакции основного закона. Итогом побоища стали более 130 раненых и четверо погибших. Для сравнения, в тот же день, в зоне боевых действий на Донбассе (по данным украинского Генштаба) не погиб ни один военнослужащий ВСУ, а ранено было 7 человек. Таким образом, масштабы потерь в ходе массовых беспорядков в столице многократно превзошли потери на фронте.
Нелепость и трагизм этой ситуации заставляют всерьёз задуматься над сутью изменений, вносимых в конституцию Украины с подачи Петра Порошенко, а также – над интересами политических сил, непрерывно раздувающих «конституционную» тему в общественном сознании.
Для того, чтобы лучше понять причины текущих явлений, как водится, углубимся в историю вопроса, сделав краткий экскурс в развитие украинской конституции.
До 1996-го года страна не имела собственного основного закона. Правовое регулирование на территории независимой Украины осуществлялось на основании конституции УССР, принятой в 1978-м году с поправками 1989-го и 1990-го годов. Этому факту существует целый ряд объяснений. На Украине, как правило, говорят о том, что написание конституции требовало времени. Но этот аргумент выглядит не вполне убедительно, учитывая то, что с момента обретения независимости до момента принятия основного закона прошло целых шесть лет.
Гораздо более правдоподобно звучит версия о том, что конституцию приняли только после того, как перестали сомневаться в долговременном характере украинской государственности. Первые поколения украинских политиков были выходцами из элиты УССР, не представлявшими себе существование республики вне Союза, а потому, на заре независимости Украины, мало кто из них верил, что это положение вещей сохранится надолго. Существование в виде независимого государства они, в большинстве своём, воспринимали, как некий козырь в торгах с Россией за собственные преференции.
Однако к началу 1996-го года стало понятно, что скорой реинтеграции постсоветского пространства ожидать не стоит. На Украине к тому времени уже прошли первые президентские выборы (1994 год) и последнего советского руководителя республики Леонида Кравчука на основном посту сменил Леонид Кучма.
После долговременных перипетий с конституционными комиссиями и различными проектами основного закона, он, наконец, был принят 28-го июня 1996-го года.
Согласно новой конституции, Украина становилась президентско-парламентской республикой. В дальнейшем именно это обстоятельство стало поводом множества политических спекуляций.
После избрания на второй президентский срок, Леонид Кучма в 2000 году инициировал проведение всеукраинского референдума по вопросу внесения изменений в конституцию. Предполагалось, что результат волеизъявления наделит президента ещё большими властными полномочиями. В частности, один из вопросов, вынесенных на голосование, касался предоставления президенту права роспуска парламента, если тот не сформирует постоянно действующее большинство через месяц после выборов. Кроме того, на голосование был вынесен вопрос о создании двухпалатного парламента.
О результатах референдума 2000 года не имеет смысла вспоминать, так как они не были воплощены в жизнь. Более того, власти не предпринимали ни единой попытки выполнить решения всенародного волеизъявления.
По всей вероятности, причиной тому стал всемирно известный курс президента Кучмы на «многовекторность», заключавшийся в поочерёдном сближении то с Россией, то с Западом. В начале 2000-х, под давлением протестных акций и усиления влияния в обществе прозападных политических сил, президент резко изменил своё видение будущего украинской конституции.
Уже в 2003 году Кучма инициировал новую конституционную реформу. На сей раз, её направление было противоположным предыдущему. В преддверии новых президентских выборов, Кучма вдруг решил, что его преемник должен иметь гораздо более скромные полномочия, чем он сам. Таким образом, новый проект внесения изменений в конституцию предполагал превращение Украины из президентско-парламентской в парламентско-президентскую республику.
Следующие подвижки в конституционном процессе пришлись на период правления Виктора Ющенко. Парламентско-президентская модель организации государственного управления доставила ему не мало хлопот и породила небезызвестный конфликт с премьер-министром Юлией Тимошенко.
В 2007 году Ющенко создал Национальный конституционный совет, который, по его замыслу, должен был подготовить проект изменений в конституцию с целью его последующего вынесения на референдум в 2009 году. Но к назначенному сроку популярность президента в народе настолько снизилась, что любые его инициативы были обречены на провал во время всенародного голосования. Это и поставило крест на амбициозных планах «оранжевого» лидера.
В 2010 году, после прихода к власти Виктора Януковича, конституционная реформа 2004 года была отменена Верховным судом, и Украина вновь превратилась в президентско-парламентскую республику. Впрочем, ввиду спорности этого судебного решения и нехватки голосов в парламенте для его подтверждения, в 2012 году президент пошёл на компромисс, объявив о намерении проводить новую конституционную реформу. Для её подготовки Януковичем было инициировано создание Конституционной ассамблеи.
До опубликования разработанных ею проектов и наработок дело так и не дошло, ввиду событий зимы 2013- 2014 годов.
После прихода к власти нового политического режима, большинство функционеров которого являются выходцами из «оранжевой» команды, решение Верховного суда об отмене конституционной реформы 2004 года было дезавуировано. В результате, Украина, формально, снова стала парламентско-президентской республикой. На деле же, это определение являлось не совсем точным, ввиду сложнейшей ситуации во всех сферах жизнедеятельности страны, которую различные правящие группировки использовали в качестве прикрытия постоянной борьбы за власть между собой.
К середине 2015 года, президенту страны Петру Порошенко удалось замкнуть на себя почти весь управленческий аппарат, выстроив жёсткую вертикаль власти. Разумеется, добиться такого влияния без помощи «заокеанских друзей» ему бы не удалось. Тем не менее, на данный момент ключевое значение Порошенко в украинской политике является фактом.
Для того, чтобы закрепить его юридически, Президенту не хватает самой малости – утверждения абсолютной власти на местах. Именно этой цели и служит проект изменений в конституцию, внесённый им в парламент.
Предыстория новой попытки переписывания конституции началась после «майдана» с приходом к власти нынешней правящей верхушки. О несовершенстве основного закона тогда твердили со всех сторон. Это было связано с вновь появившимися сепаратистскими тенденциями в отдельных регионах.
После решения крымских властей провести референдум о вхождении в состав Российской Федерации, в Киеве заговорили о необходимости внесения изменений в административно-территориальное устройство государства. Отдельные политики и эксперты предлагали изменить статус Автономной Республики Крым, приравняв её к остальным областям. Таким образом, они, очевидно, надеялись укрепить влияние новых киевских властей в регионе и, постепенно, проводить там политику украинизации.
Идеи внесения подобных изменений в основной закон изначально были обречены на провал по двум причинам. Во-первых, их авторы, похоже, находились в альтернативной реальности, ведь на тот момент Киев уже утратил контроль над подавляющим большинством госструктур полуострова, а значит, любые решения, принятые им, были бы попросту проигнорированы на месте. Во-вторых, на момент выдвижения этих инициатив, киевская власть, утвердившаяся в результате переворота, ещё требовала формальной легитимации через выборы, а, следовательно – не могла решать столь важные вопросы, как изменение конституции.
Немногим позднее, когда антиправительственные выступления начались в некоторых регионах материковой Украины, тема изменения основного закона была поднята уже в несколько ином ключе. Несогласные с новой «майданной» властью жители юго-восточных регионов требовали внесения в конституцию поправок, гарантирующих их политические и культурные права. В первую очередь эти требования касались изменения административно-территориального устройства государства с унитарного на федеративное и наделения новообразовавшихся субъектов широкой культурной автономией.
Преобразование Украины в федерацию на уровне официальной риторики поддерживала и Россия.
Для новых киевских властей исполнение этих требований было смерти подобно, так как полностью противоречило взятому ими курсу на противостояние Российской Федерации и её интересам в регионе. В результате, между перспективой федерализации и кровопролитной войной, украинское правительство выбрало войну, которая, с разной интенсивностью, продолжается и по сей день.
Именно с последствиями войны на Донбассе связано начало ныне идущего процесса изменения конституции. Формально, утверждение новой редакции основного закона является одним из пунктов вторых минских соглашений, заключённых минувшей зимой.
Договорённости предполагают закрепление в основном законе Украины особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей, ныне неподконтрольных киевскому правительству. Согласно минским соглашениям, помимо политической автономии, обозначенные регионы должны быть наделены даже правом комплектования собственных силовых структур – «народной милиции».
Киев, разумеется, не спешит выполнять условия соглашений буквально, так как для него это, фактически, означало бы капитуляцию. В украинском обществе до сих пор сильны воинственные настроения и вышеперечисленные условия, в случае их выполнения, были бы восприняты значительной его частью как «слив», что, в свою очередь, могло обернуться непредсказуемыми последствиями для действующих властей.
Поэтому, вместо предоставления особого статуса отдельным районам Донбасса, украинское правительство избрало тактику формального выполнения минских соглашений при полной подмене их смысла. Так, вместо особого статуса, в переходных положениях новой конституции предусмотрен лишь «особый порядок осуществления местного самоуправления», который предполагается ввести в действие лишь после гипотетического занятия выше обозначенных территорий украинской армией.
Иными словами, власти Украины требуют от ДНР и ЛНР полной капитуляции, а после этого обещают подумать о возможности некоего «особого порядка местного самоуправления», ограниченного по времени и ориентированного на реинтеграцию региона в политическое поле страны. Учитывая примерно равные силы сторон, сосредоточенные в зоне конфликта, данный сценарий выглядит абсолютно нереалистичным. И всё же, киевские чиновники гордятся возможностью его законодательного закрепления в конституции, утверждая, что таким образом Украина следует букве минских соглашений и получает основания для обвинения противоборствующей стороны в их срыве.
Из меры по урегулированию конфликта, внесение изменений в конституцию превратилось в очередной козырь в дипломатической игре, которой сопровождается идущее кровопролитие.
Между тем, именно пункт о вероятном предоставлении «особого порядка местного самоуправления» отдельным районам Донбасса стал формальной причиной протестов некоторых политических сил против принятия поправок в конституцию. Речь идёт, в первую очередь, о националистическом крыле политического спектра, ориентирующемся на воинственный, агрессивный и готовый к решительным действиям электорат.
Именно националистические партии «Свобода», «Правый сектор» и Радикальная партия стали инициаторами митинга у стен Верховной Рады 31 августа, впоследствии переросшего в побоище с большим количеством пострадавших. Умело используя воинственный пыл своих сторонников, они развернули масштабную информационную кампанию против поправок в конституцию, основной посыл которой можно сформулировать примерно так: «Особый статус – это слив. Не за то мы воевали».
Как и в большинстве подобных случаев, агрессивно настроенный электорат не удосужился проверить, о чём именно идёт речь, вчитавшись в поправки, предложенные для рассмотрения парламенту. Для проявления своих протестных настроений националистам достаточно было наличия в документе слов «особый порядок» и «децентрализация».
Последнее понятие стало неким украинским ноу-хау, призванным создать видимость готовности идти на компромисс в вопросе урегулирования вооружённого конфликта на Донбассе. Как мы помним, возможность федерализации, которой весной 2014-го требовали в Донецке и Луганске, украинское правительство категорически отвергло. Вместе с тем, обе редакции минских соглашений предусматривают внесение изменений в конституцию Украины для наделения местных властей (не только на Донбассе) более широкими полномочиями.
По факту, включая этот пункт в повестку дня переговоров в Минске, Россия, а вместе с ней и Германия с Францией, надеялись на плавный дрейф Украины в сторону федерализации. Но в Киеве все инициативы, направленные на изменение административно-территориального устройства страны сегодня находятся под строжайшим запретом. Вместо этого украинское правительство изобрело термин «децентрализация», подразумевающий расширение компетенции местных советов в вопросе распоряжения бюджетными средствами, без изменения унитарной модели построения государства.
В целом, данная инициатива могла бы стать весьма полезной с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, если бы не одно «но». Заключается оно в том, что проект изменений в конституцию, подготовленный администрацией Петра Порошенко, подразумевает введение дополнительных органов власти на местах, подотчётных лично президенту. Предполагается, что называться они будут префектурами, а их руководители – префекты будут наделены правом наложения вето на любые решения местных властей. Кроме того, проект изменений в конституцию также предполагает предоставление президенту права роспуска любого местного совета в случае принятия им «заведомо незаконных решений».
Из этого следует, что «децентрализация» по-украински будет означать нечто прямо противоположное смыслу данного понятия, а именно – максимальное укрепление центральной власти на низовом уровне и наделение её доселе невиданными полномочиями в решении вопросов местного значения. Выше мы уже упоминали о том, что для построения жёсткой вертикали собственной власти, Петру Порошенко не хватает только укрепления собственных позиций в регионах. Судя по проекту изменений в конституцию, внесённому им на рассмотрение парламента, прикрываясь пресловутой децентрализацией, он стремится добиться именно этой цели.
В свете подобных намерений президента, события, произошедшие под стенами Верховной Рады 31 августа, предстают перед нами в совершенно новом свете.
Учитывая близость выборов в местные советы, которые намечены на конец октября, борьба за влияние в регионах становится ключевой темой украинской политики. Очевидно, что для многих партий (особенно – не имеющих собственных фракций в парламенте) предстоящие выборы станут возможностью начать восхождение на политический олимп.
Именно так рассматривает их националистическая партия «Свобода», которая, на данный момент, не имеет фракции в Раде, довольствуясь представительством нескольких депутатов – мажоритарщиков. Аналогичны планы политической партии «УкрОП» (Украинское объединение патриотов), чьи соратники также принимали участие в событиях 31 августа. Не отстаёт от коллег по политическому цеху и парламентская Радикальная партия, возглавляемая небезызвестным Олегом Ляшко.
Эти политические силы, не смотря на разную региональную привязку, преследуют общую цель – через обретение власти на местах укрепить своё влияние в системе госуправления. Предложенные президентом изменения в конституцию, в случае их принятия, поставят крест на подобных амбициозных намерениях.
Исходя из вышеизложенного, вполне логично предположить, что истинной причиной протеста отдельных политических сил против поправок в основной закон стала отнюдь не призрачная вероятность введения «особого порядка местного самоуправления» на Донбассе, а именно нежелание терять так и не обретённую возможность стать хозяевами в своих базовых регионах.
Данное обстоятельство заставляет в очередной раз задуматься над ценой принятия этих изменений в конституцию. Более сотни раненных и четверо (на момент написания статьи) погибших – не слишком ли много, для очередного, скорее всего – недолговечного, изменения основного закона?
Опыт существования независимой Украины, приведённый нами в начале статьи, свидетельствует о том, что каждая новая власть стремиться переписать конституцию под свои нужды. Скорее всего, поправки, из-за которых пролилась кровь 31 августа, через пару лет устареют, и появятся политики, требующие их отмены или переписывания. Но утерянных жизней и здоровья сегодняшним активистам и правоохранителям уже никто не вернёт. Такова цена, которую платит народ Украины за постоянную политическую нестабильность.
Рис. Геннадия Назарова (caricatura.ru)
