Типичной реакцией экспертов в российских СМИ на вступившие в силу 5 декабря западные санкции стал оптимизм, указания на высокую адаптивность российской экономики вследствие частых кризисов прошлого, опыт работы российских нефтяников во многих странах под санкциями и на остающиеся существенными лазейки в этих санкциях. Но чрезмерный оптимизм дестимулирует выработку деталей ответных действий, как в самой нефтегазовой отрасли, так и в экономической политике в целом. Следует всё же задуматься не только над оптимистичным, но и над возможным пессимистичным сценарием имплементации западных санкций.
При консервативном сценарии платежный баланс и курс рубля устоят, ввиду тактических успехов нефтяников по перенаправлению экспорта, введенных в марте ограничений на капитальные расчеты и частично на импорт из недружественных стран. Но федеральный бюджет на 2023 год уже свёрстан с дефицитом 2,9 трлн руб. при цене нефти в 70 долл. за баррель, и при консервативном сценарии возможен рост дефицита до рекорда ковидного 2020 года. Чтобы избежать такого сценария, следует загодя вспомнить десятки уже применявшихся мер, а также разработать ряд новых для минимизации нежелательных последствий именно в части доходов и расходов бюджета.
Межведомственная дискуссия необходима для выработки наилучшей реакции на санкции
Отдельные эксперты и руководители Банка России и Министерства энергетики РФ ведут полемику по вопросу, станут ли шоком для российской экономики вступившие в силу 5 декабря решения стран "Большой семерки" и ЕС. Дискуссию косвенно подогрели сообщения отдельных американских и российских деловых СМИ (со ссылкой на международное агентство Argus) о падении в первой декаде декабря цен на российскую нефть марки "Юралс" сначала до 52, а затем даже до 43,7 долл. за баррель.
Термин "шок" применительно к экономике используется обычно для нетипичных явлений, способы адаптации к которым не вполне ясны прогнозистам и потому не просчитываемы с хорошей точностью. Типичный макроэкономический прогноз или прогноз результатов деятельности крупных корпораций основывается на наборе событий и статистических данных прошлого, комбинация повторения которых рассматривается как основа прогноза. Если комбинация прошлых событий для будущего не просматривается, то нет статистической базы для точных прогнозов, и прогнозисты расписываются в объективной неспособности сделать точные расчёты, шокируя публику.
Наиболее известными прогнозами в условиях высокой неопределённости являются шокирующие прогнозы Saxo-Банка, очередная версия которых совершенно случайно вышла накануне дискуссии двух уважаемых российских ведомств. Прогнозы Saxo-Банка с термином "шок" не содержат каких-либо статистических данных и математических моделей, а обобщают некоторые фобии и устремления политиков, граничащих с умеренной конспирологией.
Использование в экономическом прогнозировании термина "шок" призвано выпятить нетипичную ситуацию и побудить к более широкой профессиональной дискуссии о деталях возможных действий в такой ситуации. В финансовых прогнозах обычно применяют три сценария: худший, базовый и лучший. Министерство экономического развития РФ (Минэк) в своих прогнозах использует похожую терминологию: консервативный (худший), базовый и новационный (целевой, лучший) сценарии или варианты.
Вероятность реализации худшего сценария обычно уступает вероятности базового сценария, однако худший сценарий должен прорабатываться специалистами не менее, а зачастую более внимательно. Именно детальная проработка ответа на менее вероятный худший сценарий способна минимизировать эскалацию такого сценария ещё на его начальных этапах.
Процитируем отдельные пункты такого официального документа Минэка, как "Основные параметры сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов": "Цены на нефть «Юралс» в базовом варианте последовательно снижаются до 61,2 долл. США к 2025 году. Экспорт товаров в 2025 году в целом оказывается на 10,3% ниже уровня 2021 года. В базовый вариант заложена проактивная экономическая политика. В консервативном [худшем] варианте мировые цены на нефть «Юралс» падают до уровней около 57 долл. США за баррель к 2025 году. Основной фактор — структурное снижение доходов и потребительского спроса, а также более глубокое падение экспорта и инвестиций".
Представленные цитаты из официального документа Минэка контрастируют с заявлением первого замглавы Министерства энергетики РФ (Минэнерго) Павла Сорокина: "В целом мы не согласны, что введение потолка цен является событием, которое приведёт к существенным последствиям для российской экономики".
Тем не менее, цифры из консервативного варианта прогноза Минэка уже вполне соответствуют реальности ("потолок цен" установлен в 60 долл. за баррель), хотя в основе политики Правительства России и Федерального бюджета всё ещё лежит не консервативный, а базовый сценарий с ценой 70 долл. за баррель.
К сожалению, в базовом варианте Минэка в части мер проактивной экономической политики кратко указаны лишь поддержка экономики и льготное кредитование, снижение ключевой ставки, достаточный уровень бюджетных расходов. Для консервативного варианта даже короткого перечня мер не представлено. Получается, что ответственность за активные действия на две трети возлагается на Банк России и на треть на Минфин, без понимания деталей и роли Минэка и Минэнерго. Можно надеяться, что публикация Банка России призвана расширить дискуссию о выработке необходимых ответных мер и детализации ответственности других министерств.
США и ЕС запланировали избавиться от российских энергоносителей еще в 2019 году
Обратимся к некоторым доктринальным и прогнозным документам США и ЕС в области энергетики. Начнем с ключевых постулатов американского Закона об энергетической безопасности и диверсификации Европы (European Energy Security and Diversification Act), принятого в начале 2019 года. Процитируем информацию с сайта Конгресса США: "Этот законопроект предписывает Государственному департаменту уделять приоритетное внимание помощи в развитии энергетической инфраструктуры в Европе и Евразии, включает политическую, дипломатическую поддержку и финансовую помощь. Государственный департамент отдаёт предпочтение проектам, которые (1) связывают энергетические системы стран региона, (2) были определены Европейской комиссией как неотъемлемая часть региональной энергетической безопасности, (3) ожидается, что они повысят интеграцию и прозрачность энергетического рынка, (4) может привлекать другие источники финансирования и (5) потенциально может использовать товары и услуги США". Из этого перевода особо следует обратить внимание на "в Европе и Евразии", на "товары и услуги США".
Последний ноябрьский краткосрочный энергетический прогноз американского Управления энергетической информации (Short-term Energy Outlook, Energy Information Administration) содержит следующие важные для России данные на 2023 год в сравнении с 2022-м: падение ВВП США на 0,1%, падение из-за рецессии потребления электроэнергии с 11,06 до 10,93 млрд киловатт-час в день, снижение потребления газа с 88,4 до 85,1 млрд кубических футов в день, очень умеренный рост потребления нефтепродуктов с 20,38 до 20,48 млн баррелей в день, рост возобновляемой генерации с 12,2 до 14,3 квадриллионов британских термальных единиц, рост добычи нефти с 11,25 до 12,3 млн баррелей в день (с 2021 года), рост экспорта сжиженного газа с 9,8 до 12,3 млрд кубических футов в день (с 2021 года). США планируют запуск нескольких крупных заводов по сжижению газа, что увеличит экспорт до 14,4 млрд кубических футов в день в 2024 году и до 20 млрд кубических футов в день — в 2026 году.
Текущая версия политики ЕС в области возобновляемой энергетики ведёт отсчёт с директивы 2009 года (Renuable Energy Directive), подразумевавшей достижение 22% возобновляемой генерации к 2020 году. В 2018 году формулировки и количественные показатели целей были обновлены, а в мае 2022 года — ускорены, с текущей версией цели возобновляемой генерации в 45% к 2030 году (если считать весь топливный баланс, включая источники электроэнергии, топлива для отопления и автомобилей).
Последний 7-й отчет о состоянии энергетической политики ЕС (Seventh report on the state of the energy union), опубликованный 18 октября 2022 года, указывает, "что доля возобновляемых источников энергии в структуре производства электроэнергии вырастет с 37% в 2021 году до 69% в 2030 году" (отметим, что это только про электроэнергию). Там же написано, что "доля российского трубопроводного газа в импорте ЕС снизилась с 41% в 2021 г. до 9% в сентябре 2022 г.; сжиженный природный газ (СПГ) в настоящее время является ключевым источником поставок, на долю которого приходится 32% общего чистого импорта газа в ЕС".
Агентство "Рейтерс" 15 ноября сообщало, что "импорт Евросоюзом российской нефти упал до 1,4 млн баррелей в день в октябре с 2,5 млн баррелей в январе", сославшись на данные Международного энергетического агентства, а также писало о пока еще необходимом замещении 1 млн баррелей нефти и 1,1 млн баррелей нефтепродуктов из России. Сайты Bruegel.org и entsog.eu дают еженедельные или ежедневные данные по поставкам трубопроводного газа, указывающие на остановку ряда основных российских газопроводов.
Упрощая скучные фразы, цифры и различные измерители, кратко заметим, что в США прогнозируется небольшое падение потребления электроэнергии, еле заметный рост потребления нефтепродуктов, заметный рост добычи нефти, значительный рост экспорта сжиженного газа и возобновляемой генерации. ЕС планирует удвоение доли возобновляемой генерации к 2030 году, и выполнение этих планов всего наполовину позволит полностью отказаться от российских энергоносителей, а пока уже произошло замещение российского трубопроводного газа во многом именно американским сжиженным газом, и такое замещение носит доктринально длительный характер.
Торговый и платежный баланс выдержат, бюджету потребуется умеренная трансформация
Курс рубля и платежный баланс продемонстрировали после марта 2022 года крепость, неожиданную для наших геополитических оппонентов. Российским энергетикам удалось в I полугодии сыграть на дефиците энергоносителей в Европе, заработать больше на меньшем объёме. Заморозка расчётов с недружественными странами заметно уменьшила схемы по выводу денег из России. Шоковое падение импорта, не особо для нас нужного и люксового и где-то пока трудно замещаемого, также снизило выплаты за рубеж.
В среднесрочной перспективе России будет сложнее играть на дефиците энергоносителей в Европе. Цены на газ в Европе остаются завышенными, но уже без значительных российских объёмов. Мировые цены на нефть сорта "Брент" снизились со 115 долл. за баррель в среднем в июне до 93 долл. в октябре и до 78 долл. в конце первой декады декабря 2022 года. Цена российского сорта "Юралс" снизилась с 87 долл. в июне до 66 долл. в ноябре, в соответствии с данными Минфина. Резкий взлет цен на нефть по газовому сценарию возможен только в случае консолидированных действий стран ОПЕК+ по образцу 1973 и 1979 годов, что пока маловероятно и, возможно, отложено на вторую волну энергетического шока.
Всё же даже гипотетическое полное обнуление доходов от российского экспорта в ЕС оставит торговый и платежный балансы хотя бы минимально положительными. Будет оставаться заниженным импорт из ЕС, особенно дорогих потребительских товаров и услуг. Экспорт в страны вне Западного блока и санкций будет достаточным для закупок необходимых России товаров из этих же стран. Также продолжит действовать "заморозка" расчётов по капитальным операциям с недружественными странами. Бегство европейских и американских компаний из России, по неподтверждённым слухам, выпускаемых с огромными дисконтами к бухгалтерской стоимости их бизнеса, снизит будущий легальный отток капиталов даже после пока маловероятной "разморозки" расчётов.
Если платёжный баланс и курс рубля устоят в условиях антироссийских санкций, то почему аналитики Банка России призывают к обсуждению шоков? Как отмечалось выше, Федеральный бюджет на 2023 год сверстан с ценой нефти 70 долл. за баррель и с дефицитом 2,9 трлн руб. Внеплановое падение цен на нефть до "потолочных" 60 долл. и физических объемов на 10% увеличит бюджетный дефицит еще примерно на 2 трлн руб. Тогда бюджетный дефицит 2023 года может подняться до 4,9 трлн руб., побьёт рекорд дефицита ковидного 2020 года в 4,1 трлн. руб и немного не дотянется до ковидного рекорда прироста госдолга в 5,4 трлн руб.
В условиях западных санкций и относительно небольших сбережений населения России несколько триллионов рублей на финансирование дефицита бюджета одолжат в основном коммерческие банки и сам Банк России. Примерно 2 трлн руб. запланировано изъять из Фонда национального благосостояния, в котором есть ликвидная часть и проекты развития, которые также вплетены в деятельность коммерческих банков и коснутся их операций. Финансирование столь большого дефицита бюджета затруднит Банку России реализацию политики по снижению инфляции и ключевой ставки, а также по росту льготного и инвестиционного кредитования коммерческими банками.
Курс рубля в Прогнозе социально-экономического развития на 2023 год, подготовленном Минэком и лежащем в основе макроэкономики федерального бюджета, заявлен в среднем 68,3 рубля за доллар при цене на нефть в среднем 70 долл. за баррель. Девальвация рубля была инструментом стабилизации рублевых доходов федерального бюджета в условиях падения долларовых цен на нефть в 2008-2009 годах, 2014-2017 годах и отчасти в ковидном 2020 году, и это может вновь стать актуальным в 2023 году. Такая дополнительная девальвация в сочетании с продолжающейся высокой глобальной инфляцией не позволит удержать торможение инфляции и низкую ключевую ставку.
Необходимо перевести дискуссию от шока к повышению доходов и адресности расходов бюджета
Правительство, Министерство финансов РФ и другие ведомства наработали ряд мер по удержанию бюджетного дефицита на плановом уровне в 2,9 трлн. руб., который без таких мер был бы больше.
Основной запланированный бюджетный манёвр заключается в сокращении расходов на экономику и общегосударственные вопросы суммарно на 1,4 трлн руб. по плану на 2023 год в сравнении с ожиданиями факта 2022 года, с перенаправлением этих средств на социальную политику, национальную оборону, а также безопасность и правоохранительную деятельность, которые суммарно вырастут на 2,6 трлн руб. Умеренные изменения коснутся и многих других статей расходов. Планируемое падение нефтегазовых доходов на 2,7 трлн руб. будет частично компенсировано ростом ненефтегазовых доходов на 1,2 трлн руб.
Среди других запланированных мер следует отметить индексацию ставок многих акцизов и коммунальных тарифов, сокращение обратного акциза на бензин (выплат в пользу нефтяных компаний при высоких мировых ценах на нефть для сдерживания внутренних цен), сокращение условий регрессивной (пониженной) ставки социальных взносов, введение акциза на сладкую газировку (кстати, предложенную в нашем ролике на канале "День" в декабре 2021 года), расширение маркировки потребительских товаров (как способ борьбы с теневой экономикой), повышение адресности и объединение различных детских выплат, продолжающийся бюджетный эффект повышения пенсионного возраста, сокращение выплат по программам льготного кредитования из-за снижения ставок и пересмотра программ, снижение бюрократии в налоговом администрировании.
Следует кратко упомянуть о ранее принимаемых решениях, уточнение которых может повлиять на бюджетный дефицит сопоставимо или даже больше акцизов на газировку:
— введение моратория на НДФЛ на проценты по вкладам свыше 1 млн руб. и послабления по налогу на владельцев импортных автомобилей стоимостью от 3 до 10 млн руб., что поддержало богатых в ущерб бедным.
— установление уровня налоговой нагрузки на уехавших россиян, в основном с высокими зарплатами и продолжающих дистанционно работать на российские компании или их иностранные дочки, в условиях ожидаемых сложностей с обменом налоговой информацией с недружественными странами.
— 2023 год ожидается последним, когда Банк России не перечисляет свою прибыль в Федеральный бюджет из-за санации коммерческих банков в период 2015-2018 годов, однако эмиссионный доход в рублях будет значительным, и к вопросу перечисления прибыли следует вернуться.
– приостановление индексации кадастровой стоимости недвижимости, особенно дорогой жилой, торговой и офисной коммерческой, фактические налоговые доходы местных и региональных бюджетов от которой значимо уступают аналогам многих других стран.
– крупные госкомпании пока не сообщали о значимых сокращениях управленческого персонала и административных расходов, как после кризисов 2008 и 2014 годов.
– дебюрократизация в сфере образования и здравоохранения в виде чрезмерно большого количества KPI и управленческих отчётов продвигается медленно.
Следует также подумать о ряде других значимых источников доходов и путях перераспределения расходов:
— IT-гиганты должны получать льготы только по специалистам, работающим на оборону и безопасность, а расходы на персонал и прибыль от работы на потребительском рынке должны облагаться по полным ставкам, особенно если обслуживаются состоятельные россияне (об этом была статья в газете "Завтра" (2022, № 49) о Яндексе, такси, доставке и самозанятых).
— Авиаперевозчики должны получать субсидии по принципу нуждаемости конкретных пассажиров, но не на свою деятельность в целом по закупкам авиатехники или отдельным маршрутам, а перелёты за рубеж или к хабам типа Сочи должны облагаться высокими акцизами, поскольку подавляющее большинство населения за рубеж не летает.
— Крупные коммерческие банки получают сверхприбыли от потребительского кредитования по ростовщическим процентным ставкам, и вполне уместен некий процент-акциз в пользу бюджета, включая расходы по субсидированию льготных кредитов сообразно приоритетам государственной политики.
— Увеличение финансирования строительства второй ветки БАМа и ускоренного железнодорожного сообщения от Москвы на юг важнее продолжения строительства новых автомобильных развязок в Москве, а таксистов и владельцев умеренно дорогих иномарок в Москве вполне можно подключить к системе сбора платы за проезд "Платон", действующей для грузовиков.
— Жители Москвы получают доход в среднем в 2-3 раза больше жителей многих регионов, а платят за коммуналку и общественный транспорт примерно столько же, тогда как сообразно социальной справедливости такую плату в Москве можно было бы поднять, индексируя её быстрее средней по России, но сохраняя льготы для малообеспеченных москвичей.
Указанные и возможные другие решения во многом имеют межведомственный характер, требуют скрупулезного экспертного обсуждения с пониманием социальной справедливости и приоритетов развития. Вместо крайне упрощенной дискуссии типа "есть ли жизнь на Марсе" (то есть, будет ли шок от западных санкций), лучше сосредоточиться на конструктивном обсуждении ответных мер. Может быть, консервативный сценарий не реализуется, и многие из таких мер не потребуются благодаря умениям российских нефтяников, но лучше иметь такие меры в стадии готовности на всякий случай.
Автор — доктор экономических наук, профессор Департамента общественных финансов Финансового университета
