Принятый во втором, содержательно важнейшем чтении бюджет РФ не содержит принципиальных урезаний или новаций по основным статьям расходов относительно факта 2019 года. При этом он удовлетворяет и ожиданиям поддержки экономики за счет роста бюджетного дефицита, и необходимости сокращения дефицита в среднесрочной перспективе. В бюджет заложен резерв на случай обострения коронакризиса и одновременно слишком оптимистичный "отскок" экономики. Расходы детализированы и сверстаны в разрезе государственных программ и национальных проектов в расчёте на рост их отдачи.
К сожалению, бюджет не содержит уточнений критериев реальной нуждаемости и социальных выплат, даже несмотря на большой дефицит и неоднозначные выплаты во время карантина, конкуренции за бюджетные деньги социальной сферы и программ развития экономики. Бюджет не улучшает ситуацию с межрегиональными диспропорциями в бюджетной обеспеченности, нет и решений по" жирку" крупнейших предприятий с государственным участием, ЖКХ и торговли. Вводятся очень умеренные новации по более справедливому распределению налогового бремени за счет офшоров и прогрессии НДФЛ, которые дадут всего 1% доходов, а могли бы быть более значимыми.
Расходы по основным статьям реально не сокращаются при падении доходов, увеличивается дефицит и госдолг для поддержки экономики
Бюджетные расходы на 2021 год запланированы в размере 21,5 трлн. руб., что существенно больше 18,2 трлн. руб. фактических расходов 2019 года и немного меньше ожидающихся 22,6 трлн. руб. расходов 2020 года. Доходы бюджета 2021 года запланированы в размере 18,8 трлн. руб., что заметно меньше 20,2 трлн. руб. доходов 2019 года и немного больше 17,9 трлн. руб. ожидаемых доходов 2020 года. Бюджетный дефицит в 2021 году планируется в размере 2,7 трлн. руб., что значительно меньше 4,7 трлн. руб. ожидаемого огромного дефицита 2020 года и намного больше профицита 0,7 трлн. руб. из прежних, докризисных планов 2019 года.
Специфика планирования бюджета на три года и удачный 2018 год частично объясняют тот факт, что нынешний бюджет многие критикуют на предмет урезаний. Дело в том, что бюджет на 2019 и плановый период 2020-21 годов принимался в конце 2018 года, когда были оптимистичные ожидания экономического роста, вызванные предвыборным повышением зарплат рядовым бюджетникам, маневром в 1-1,5% с инфляцией и реальным ростом ВВП. В 2020 году скорректированы именно оптимистичные ожидания роста и нет урезаний расходов относительно факта удачного в целом 2019 года, чего недопонимают некоторые эксперты и журналисты.
Из-за коронакризиса правительству в бюджетной политике пришлось пойти на компромисс, проходя между Сциллой краткосрочных требований раздачи "вертолетных" денег на поддержку экономики и Харибдой среднесрочного обострения проблематики бюджетного дефицита и инфляции. Проблематика финансирования бюджетного дефицита обостряется из-за западных санкций против крупнейших российских предприятий, угрозой таковых против государственных облигаций и продолжающегося оттока капитала. Компромисс наиболее показателен по старой доброй функциональной классификации бюджетных расходов.
Финансирование ни одной крупной функции государства не урезается относительно факта 2019 года и по отдельным статьям немного сокращается относительно трехлетнего оптимизма в планах конца 2018 года. Так, расходы на оборону запланированы на 2021 год в размере 3,113 трлн. руб. при фактических расходах 2019 года в 2,997 трлн. руб. и прежних оптимистичных планах из 2018 года на 2021 год в размере 3,233 трлн. руб. Единственная статья, по которой расходы в 2021 году будут меньше факта 2019 года и все же больше прежнего плана на 2021 год из 2018 года, это физкультура и спорт, по очевидным причинам отсутствия в ближайшие годы крупных спортивных событий в нашей стране.
В бюджете предусмотрен резерв расходов на вторую волну коронакризиса и уточняются государственные программы и национальные проекты
Бюджетные диспропорции 2020 года по версии пояснительной записки к проекту бюджета на 2021 год сосредоточены по статье "общегосударственные вопросы". По этой статье расходы в 2019 года составили 1,364 трлн. руб., летние ожидания расходов 2020 года были на 3,639 трлн. руб. и на 2021 год запланированы расходы в размере 1,583 трлн. руб. По данным фактического исполнения бюджета 2020 года за 10 месяцев расходы по этой статье составили всего 1,167 трлн. руб. и шли немногим больше графика 2019 года. Именно из-за этой статьи бюджетный дефицит за 10 месяцев 2020 года в размере 1,8 трлн. руб. оказался сильно меньше летних ожиданий гигантских 4,7 трлн. руб.
Из-за графика бюджетного процесса принимаемый в ноябре бюджет верстался в июле-августе с учетом вероятности второй волны коронавируса. Именно в статье «общегосударственные вопросы» при летней корректировке бюджета 2020 года были заложены резервы расходов на последствия этой второй волны. Эти резервы дали почти половину ожиданий огромного бюджетного дефицита 2020 года в версии летних проектировок, но пока они не потрачены и держатся в виде внушительных остатков денег в Казначействе. Эти 2 трлн. резервов перейдут на следующий год либо на расходы на последствия второй волны, либо на финансирование большого бюджетного дефицита 2021 года.
Из-за коронакризиса отошла на второй план проблематика повышения эффективности бюджетных расходов, выраженная в упоре бюджета на государственные программы и национальные проекты. Программная классификация бюджетных расходов — это попытка нащупать лучшие показатели отдачи, очень утрированно — попытка перейти от повременной оплаты труда к сдельной и с долгосрочной отдачей. Бюджет на 2021 год сверстан именно в программной классификации с приличной долей проектного компонента, а функциональная классификация дана в самом конце для сопоставимости с прежними годами.
Однако, пока не все национальные цели в соответствии с июльским (прежде майским) Указом Президента получили четкие измерители и детализацию в государственных программах. Нужны именно четкие, достижимые, стимулирующие развитие, правильно понимаемые отраслевыми руководителями и работниками, а не влекущие манипуляции и псевдооптимизацию показатели. Например, на сайте Правительства РФ по программе «Научно-техническое развитие» в части подпрограммы «Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского высшего образования» ожидаемые результаты сформулированы абстрактно ("формирование и устойчивое функционирование университетов…"), а связь с конкретными показателями отсутствует (именно официально на сайте стоит слово «Отсутствует»).
Министерство экономического развития прогнозирует оптимистичный "отскок" экономики с её последующим ростом
Основные параметры бюджета на 2021 год рассчитываются исходя из оптимистичного экономического прогноза с "отскоком" экономики от ограничений коронавируса. Оптимизм "стоит" порядка 2 трлн. руб. бюджетного дефицита и наращения государственного долга, как разница по этим параметрам между ожиданиями 2020 года и планами на 2021 год. Такой оптимизм содержится в прогнозах МВФ, в заклинаниях политиков западных стран, в попытке разогнать вверх цены акций и фондовые индексы. Западные страны имеют огромные государственные долги как результат неэффективных бюджетных стимулов и вялого экономического роста после кризиса 2008 года. Финансовые системы этих стран просто не выдержат повторения экономического сценария первой половины 2010-х годов.
Конкретно прогноз Министерства экономического развития РФ допускает спад ВВП в 2020 году на 3,9%, "отскок" ВВП в 2021 году на 3,3% и достижение уровня 2019 года, затем рост в 2022 и 2023 годах не менее 3% в год. Однако этот прогноз ссылается на продолжение действия ограничений по добыче нефти в рамках сделки ОПЕК+, указывает на заниженные на 8-14% показатели нефтегазовой отрасли и, главное, почему-то не учитывает такое занижение в итоговых цифрах прогноза "отскока" ВВП 2021 года. Также прогноз ссылается на рост инвестиций, но не объясняет источники такого роста на фоне роста импорта при стагнации экспорта и внутреннего спроса, конкуренции за ограниченные деньги проектов развития с текущими расходами бюджета.
Прогноз Минэкономразвития утверждался в августе-сентябре на фоне выхода из карантина и не оправдавшихся ожиданий коллапса экономики, но до начала осенней второй волны карантинных ограничений. В ноябре уже стало очевидным, что целые сектора европейской и российской экономик (как минимум, туризм, транспорт и развлечения) будут оставаться под ограничениями зимой-весной 2021 года. Неизбежное прекращение мораториев на платежи по кредитам и на банкротства, сворачивание огромных программ бюджетных стимулов в западных странах после выхода из карантина также затормозят "отскок" экономики.
Дебюрократизация и административная реформа пока не сказываются на бюджете и бюджетниках
Важной для бюджетников в плане повышения их вклада в потенциал экономического роста обещала быть заявленная Правительством дебюрократизация. Однако, из-за коронавируса она ушла из политической повестки дня, хотя экономический рост – это не только первоочередной упор на строительство и промышленность с их долгосрочной отдачей, но и эффективность ежедневной работы рядовых учителей, врачей, полицейских. Они сейчас завалены бумажной работой, оформление бумаг отнимает у них много времени от реальной работы с учащимися, больными или правонарушителями. Экономический рост дают формирование полезных знаний у молодежи, улучшение здоровья населения, сокращение преступности, а не бумажки и отчеты об этом.
В начале 2020 года руководство страны давало политические установки по дебюрократизации, а отраслевые руководители даже отчитывались об отмене тысяч нормативных документов. Однако рядовые работники бюджетной сферы не особо почувствовали результаты этой дебюрократизации. Коронавирус сильно ударил по медикам, дистанционка осложнила преподавательскую деятельность, самоизоляция прибавила работы полицейским, и была надежда на упрощение и отмену избыточных бумаг и отчетов. Многочисленные государственные программы и национальные проекты с их теоретической нацеленностью на результат и отдачу должны стать и инструментом дебюрократизации.
Правительство также анонсировало очередную административную реформу по оптимизации состава федеральных ведомств и их штатной численности. Повышение экономического роста означает оптимальное (в правильном понимании этого термина) сочетание руководителей разного уровня с рядовыми работниками. По научной организации труда написано много книг, специалисты в каждой сфере знают разумные сочетания начальников и исполнителей, информационные технологии показывают реально работающих и должны упрощать рутину.
Большой бюджетный дефицит в 2020 и 2021 годах означает замораживание индексации зарплат бюджетникам и продумывание сокращений на случай обострения бюджетного дефицита. В 2010-е годы бюджетная оптимизация особенно сильно прошлась по рядовым полицейским, врачам и учителям: повышались нормативы нагрузки на ставку, выполнение зарплатных нормативов часто обеспечивалось высокими зарплатами руководителей. Сейчас развилка административной реформы более чем стратегическая: еще больше обострить дефицит рядовых кадров или поддержать рядовых бюджетников за счет урезания избыточных начальников.
Социальные выплаты не вполне нуждающимся конкурируют с расходами на развитие экономики
Коронакризис и бюджетный дефицит должны были заострить необходимость ревизии социальных расходов по реальной нуждаемости. Вместо этого были проведены выплаты всем родителям на детей и всем формально закрытым на месяц индивидуальным предпринимателям, многие из которых реально работали. Вполне значимое количество людей трудоспособного возраста не платит налогов из-за теневой занятости, пользуется низкими налогами упрощенной системы, официально получает зарплату не выше МРОТ. При этом из-за формального отсутствия зарплаты или ее минимального уровня изрядное количество людей получают многочисленные социальные выплаты, особенно субсидии на ЖКХ.
За полугодие коронакризиса государство продемонстрировало способность быстро выстраивать технологии контроля самоизоляции, но не реальной нуждаемости. У государства есть базы данных недвижимости и автомобилей, загранпаспортов и зарубежных поездок, безналичных платежей по картам. По этим данным вполне можно создать алгоритмы понимания реальных трат конкретных людей и их реальной нуждаемости. Например, если человек раз в год ездит за рубеж, или у него автомобиль рыночной стоимостью от миллиона рублей, или он раз в неделю тратит в ресторане несколько тысяч рублей, то его стиль жизни никак не соответствует критериям нуждаемости.
Бюджетные инвестиции в целях экономического роста сопоставимы и конкурируют с социальными выплатами. В частности, повышение пенсионного возраста совпало с планами правительства по повышению бюджетных расходов на инфраструктурное строительство. Многие пенсионеры поняли это так, что за их счет будут строить новые дороги для повышения комфорта поездок владельцев дорогих автомобилей. Без сомнения, транспортная инфраструктура необходима для развития экономики, но бремя финансирования дорог следует возложить на состоятельных автовладельцев или как минимум урезать им социальные выплаты.
Так, расходы дорожного фонда в федеральном бюджете 2021 года запланированы в размере 0,8 трлн. руб. Эти расходы во многом покрываются за счет общих доходов, а не за счет пользователей дорог, поскольку 80% акцизов на бензин и налог на владельцев транспортных средств зачисляются в региональные бюджеты. Количество пользователей автодорог среди рядовых врачей, учителей, полицейских и пенсионеров сильно уступает количеству пользователей дорог из бизнеса, теневой занятости. Система «Платон» или развернутые в коронакризис системы контроля соблюдения дистанционной работы и самоизоляции вполне могут дифференцировать пользователей дорог по социальным группам, по частоте поездок и времени.
«Жирок» регионов-доноров, муниципальных учреждений ЖКХ и крупнейших государственных предприятий выпадает из орбиты бюджета
Сохраняется огромная региональная неравномерность в бюджетных доходах и расходах. Доходы 9 самых богатых регионов составляли в 2019 году порядка 5,6 трлн. руб., а доходы 75 дотационных регионов за вычетом федеральных трансфертов составляли 5,5 трлн. руб., тогда как в этих 75 регионах проживает 75% населения России. На межбюджетные трансферты в федеральном бюджете в последние и предстоящие годы заложено порядка одного триллиона, что сопоставимо с федеральными расходами отдельно на образование и на здравоохранение. Еще до коронакризиса стали дополнительно перераспределять 1% налога на прибыль от регионов-доноров в пользу дотационных регионов, но это очень небольшой компромисс.
Потенциал более справедливого перераспределения «бюджетного пирога» не исчерпан, как и проблематика результативности конкретных трат регионов. Например, в 2019 году 1% налога на прибыль в бюджете Москвы составлял порядка 50 млрд. руб. (на фоне 2,3 трлн. руб. доходов бюджета города), что превышает или сопоставимо с доходами каждого из почти половины регионов. Из бюджета Москвы в 2019 году только на благоустройство потратили 244 млрд. руб., что сопоставимо с бюджетами 10 малообеспеченных регионов вместе взятых. Стоимость строительства одной станции метро с перегонами в Москве составляла в 2010-е годы в среднем больше 20 млрд. руб., тогда как в Петербурге, Казани или Нижнем Новгороде - 5 млрд. руб.
Сохраняется большая отраслевая неравномерность, несправедливость в зарплатах, в бюджетных расходах и степени реформированности отдельных отраслей. В 2010-е годы врачи, педагоги и полицейские познали жесткие реформы, вылившиеся в значительное повышение норм нагрузки на ставку. Зарплаты этим категориям людей вроде были увеличены, однако не столь значительно по сравнению с суммой инфляции и ужесточения нагрузки. Расходы бюджетов на эти цели за десятилетие выросли номинально, но мало выросли как процент ВВП или как процент суммарных расходов. Рядом с жестко реформированными отраслями расцветает сфера ЖКХ, справедливо прозванная «черной дырой российской экономики».
Тарифы ЖКХ каждый год индексируются на уровень инфляции, раз в несколько лет придумывают новый внушительный сбор, как например, на капитальный ремонт или на вывоз мусора. Средняя семья платит за услуги ЖКХ больше, чем она платит НДФЛ или местных налогов. Зарплата московского дворника, по мнению заместителя мэра Петра Бирюкова, составляет 45 тыс. руб., а сантехника или электрика 60 тыс. руб., что сопоставимо или больше выплат лейтенантам в полиции или армии. Бюджет города Москвы составлял в 2019 году по расходам 2,6 трлн. руб., что сопоставимо с отдельно взятыми расходами на оборону (3 трлн. руб.), либо на безопасность и правоохранительную деятельность (2,1 трлн. руб). Перераспределение денежных потоков из ЖКХ в пользу врачей, учителей, полицейских и военных пока даже не обсуждается.
Важной и также выпадающей из общественной дискуссии 2020 года остается проблематика крупнейших предприятий с государственным участием. Суммарные денежные потоки Сбербанка, ВТБ, Газпрома, Роснефти, Транснефти, Ростелекома и еще нескольких крупнейших госпредприятий как минимум сопоставимы с консолидированными бюджетами всех российских регионов. Притчей во языцех стал тот факт, что годовая прибыль Сбербанка примерно равна расходам федерального бюджета на образование (870 и 827 млрд. руб. в 2019 году). Средний уровень зарплат на таких госпредприятиях значимо превышает средние зарплаты врачей, учителей, полицейских.
В предыдущие кризисы 2008 и 2014 годов крупнейшие госпредприятия также несли тяготы кризиса. Тогда по госпредприятиям были приняты правительственные решения по заморозке зарплат и сокращению штатов, урезанию накладных и представительских расходов, ограничивались выплаты бонусов и дивидендов, запрещались корпоративы, уточнялись инвестиционные расходы. Требование последних лет по выплате 50% дивидендов в федеральный бюджет является очень небольшим шагом по сравнению с комплексной проблематикой диспропорций в зарплатах и занятости. Крупнейшие госпредприятия также должны попасть в орбиту реформ, как это было с врачами, учителями и полицейскими, с целью более справедливого распределения бремени развития экономики и зарплат.
Запланирован небольшой рост налогов на богатых, а бюджетники и промышленность по-прежнему остаются под большим налоговым прессом
Даже по предварительным результатам коронакризиса в крупнейших западных странах нарастает общественная дискуссия о росте налогов на выигравшие отрасли и предприятия. Байден во время президентской кампании анонсировал значимое повышение налогов на богатых американцев. Выборочное повышение налогов происходило после каждого кризиса и получило название непредвиденного налога или налога на принесенную ветром прибыль (Windfall Tax). Этот термин был актуализирован в Великобритании в 1997 году, при увеличении налогов на выигрыши от приватизации времен Тэтчер. Многие налоговые меры поддержки предоставляются в западных странах с автоматическим прекращением через несколько лет и даже последующим возвратом денег.
В России на 2021 год вводится очень умеренная прогрессия по НДФЛ 15% и умеренное уточнение налоговых соглашений с офшорами по ставке 15% на дивиденды и проценты. Эти две меры дадут 60 и 140 млрд. руб. дополнительных доходов бюджетов в 2021 году, что составляет суммарно всего 7% дефицита федерального бюджета или 1% всех расходов. В России еще до 2021 года действовали ставки НДФЛ 30% для доходов по ценным бумагам в собственности нерезидентов и 35% на выигрыши и чрезмерно нетипичные ставки по депозитам и кредитам. Вполне можно было не изобретать новую, не сильно повышенную ставку 15%, а уточнить базу для действующих ставок 30 и 35%.
У нас принято снижать налоги на бизнес, предоставлять налоговые льготы для отдельных отраслей и территорий. Очень редко ведется дискуссия о результативности и отдаче от таких налоговых льгот. Налоговые режимы для малого бизнеса в сфере торговли и развлечений особо не пересматривались 20 лет, а за это время бюджетники подверглись жесткой оптимизации. Вряд ли является справедливым налог в 6% по упрощенной системе на торговлю и развлечения на фоне 13% НДФЛ и 30% социальных взносов на зарплаты бюджетников, еще большего налогового бремени на крупную промышленность. Во многом из-за перекосов налогов растет занятость в торговле и развлечениях, молодежь не рвется работать в медицине, образовании, на производстве. Это тормозит экономический рост, поскольку торговля и развлечения заведомо не являются фундаментом экономики.
Вряд ли накануне 2021 года — года выборов в Государственную думу — от Правительства следовало ожидать нетипичных действий. Однако следует задуматься о больших модификациях «бюджетного пирога», более справедливых источниках формирования доходов и распределения расходов. Бюджетный процесс длительный, и уже весной начнется новый раунд поиска идей и начальных консультаций по бюджету на поствыборный 2022 год. Между выборами в Государственную думу и выборами президента 2024 года окно возможностей составит всего год, и без значимых новаций экономика вряд ли выйдет на траекторию устойчивого роста больше 3% ВВП в год.
