7 апреля 2006 года в пригороде Вашингтона Арлингтоне состоялась, казалось бы, рядовая конференция, одна из многочисленных конференций, каждый год проходящих в многочисленных американских научных и академических центрах.
Впрочем, организатором мероприятия в данном случае выступила не совсем обычная организация – «консультационная фирма» CENTRA Technology, Inc., занимающаяся «исследованиями, анализом и тренингом» в области национальной и внутренней безопасности.
Чему же было посвящено данное мероприятие? Вопросам поддержки демократии, гражданского общества и неправительственных организаций в… России.
Непосредственно приглашение принять участие в конференции ее участникам направлял Том Бьоркман. В прошлом - бывший сотрудник ЦРУ (если бывают «бывшие» сотрудники ЦРУ), старший аналитик и руководитель отдела российских и евразийских исследований ЦРУ.
Еще одна любопытная деталь: кроме щедрого гонорара за доклад (несколько тысяч долларов), участников конференции обязали подписать бумагу о неразглашении темы конференции, состава ее участников, деталей обсуждений и всего остального...
Ведущий американский русист-советолог, приглашенный принять участие в конференции, не стал отказываться от приглашения, но возмутился условиями и тут же позвонил мне, чтобы всё рассказать: «Что за секретность? Мы в Америке 2006-го, а не в Москве 1975-го. Первую поправку к Конституции они еще не отменили!» (Текст своего доклада мне тоже переслал, но, по понятным причинам, обнародовать его не могу).
В весеннем семестре 2006-го я преподавал в США и тут же переправил полученную информацию о секретной конференции в Посольство РФ в США, в МИД РФ и в профильный комитет Госдумы. Уже представлял заголовки ведущих российских СМИ накануне конференции в Арлингтоне: «ЦРУ, НАТО, Пентагон строят «гражданское общество» в России».
Ответом была тишина…
В этой истории, как в капле воды, отразились ключевые проблемы построения и развития гражданского общества в России в последнее десятилетие российской истории:
• избирательное понимание т.н. «гражданского общества» как исключительно антигосударственного, антироссийского феномена;
• иностранное финансирование некоторых политических партий, т.н. «некоммерческих» организаций и «агентов перемен», как с предельной откровенностью называют наследников «позднесоветской либеральной диссидентуры» (термин Александра Дугина) сами заокеанские кукловоды, под прикрытием разговоров о необходимости содействия «гражданскому обществу» в России;
• нежелание, апатия, отсутствие ресурсов (в том числе, кадровых) российского государства (до последнего времени) противостоять очередному революционному накату – теперь под модным слоганом «гражданского общества» и т.н. «некоммерческих организаций».
Глобальный кризис НПО
Конструктивная сторона деятельности многих отечественных и международных неправительственных организаций (НПО) давно признана и хорошо документирована. Став одним из наиболее известных феноменов послевоенного периода, в последующие десятилетия развитие НПО проходило «параллельно росту информированности международного сообщества».
По определению Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), НПО включают «коммерческие (“profit-making”) организации, фонды, учебные заведения, церкви и другие религиозные группы и миссии, медицинские организации и больницы, союзы и профессиональные организации, кооперативы и культурные группы, а также добровольные агентства». Организация Объединенных Наций проводит регулярные консультации с НПО. Есть два способа для НПО, чтобы зарегистрироваться в ООН: во-первых, это можно сделать, получив «консультативный статус» при Экономическом и Социальном Совете (ЭКОСОС); во-вторых, получить аккредитацию в Департаменте общественной информации Секретариата ООН (ДОИ). В настоящее время более 1 500 НПО аккредитованы в ДОИ. (В середине 2000-х гг. их было на 100 меньше). На 1 сентября 2013 г. еще 3 900 организаций имели «консультативный статус» при ЭКОСОС. (Во второй половине 2000-х таких организаций было всего 3 051. Рост составил примерно 25 процентов)
Тем не менее, столь же очевидно и то, что в последние 10-15 лет мы стали свидетелями всё более растущей критики НПО в различных странах мира и на крупных международных форумах, что даже привело к возникновению нового термина «НПОизм» (NGOism) и позволяет говорить о серьезном кризисе, переживаемом глобальными и местными НПО.
В российских СМИ в 2013 году это, в первую очередь, касалось НПО “Greenpeace” – или «экологической Аль-Каиды», «экофундаменталистов», «недопиратов», «машины по добыванию денег из полезных идиотов» (Юлия Латынина); «информационных террористов», «интеллектуальное средневековье» (Николай Воронин) - коммерческая составляющая которой становится всё более очевидной.
Еще в 1968 г. легендарный лидер Ганы Кваме Нкрума в своей (до сих пор не опубликованной на русском языке) книге «Руководство по ведению революционной войны. Инструкция вооруженного этапа африканской революции» предложил глубокий анализ совместной роли западных правительств и НПО в поддержании однобокого глобального статус-кво. Как он пишет, когда, после нескольких веков эксплуатации, колониальные хозяева были вынуждены предоставить политическую независимость африканским странам, державы-колонизаторы не желали обрезать пуповину. Для того, чтобы старые отношения остались нетронутыми, они «распространяют миф о богатом мире капитализма, обещающем изобилие и процветание для всех… Психологическая война ведется посредством радиовещательных станций – таких, как BBC, «Голос Германии» [видимо, неправильный перевод на английский и имеется в виду «Немецкая волна» - А.Д.] и, прежде всего, «Голос Америки» - преследующих миссию по промыванию мозгов… Война слов дополняется письменной пропагандой», в частности, «распространяемой так называемыми независимыми и либеральными издателями, через центры «культурного» и «гражданского» воспитания и другие империалистические подрывные организации... Когда цель – будь то отдельная страна или весь континент - достаточно «размягчена», начинается вторжение бригад евангелистов, тем самым закрепляя многовековую тактику, по которой миссионеры готовили путь для пушек». В Африку устремляются дивизии Корпуса мира, «свидетелей Иеговы» и «международные организации финансовой «помощи».
Согласно Нкруме, самым пагубным аспектом этой психологической войны является «кампания, чтобы убедить нас, что мы не можем управлять собой, что мы недостойны подлинной независимости, и что внешнее управление является единственным средством излечить нас от дикого, воинственного и примитивного образа жизни. Империализм сделал все от него зависящее, чтобы промыть мозги африканцев, заставить их думать, что они нуждаются в смирительных рубашках колониализма и неоколониализма, если они хотят быть спасены от своих ретроградных инстинктов».
Звучит очень похоже на тактику, через 30 лет после Африки примененную всё теми же западными государства и НПО в отношении СССР и постсоветских государств. Весьма символично, что первоначальной специализацией Майкла МакФола, одного из идеологов «цветных революций» и внешнего управления Россией является… ЮАР.
В первом глобальном исследовании деятельности НКО, осуществленном в «Сравнительном проекте некоммерческого сектора» Университета Джонса Хопкинса в 2002 г., авторы изучили «некоммерческие организации» (nonprofits) в 37 странах и пришли к выводу о том, что их общий бюджет составил 1,6 трлн. долларов. Если бы некоммерческие организации были страной, она обладала бы пятой по величине экономикой в мире.
Как отмечают исследователи, «становится всё более очевидным, что, подобно правительствам или корпорациям, НПО обладают политическими интересами и финансовыми мотивами. Однако в отличие от правительств НПО никто не избирает, в них отсутствуют сдержки и противовесы… У них нет никакого стимула готовить ежеквартальные отчеты, которые отражают их платежеспособность. Действительно, у них нет никакой необходимости в платежеспособности вообще, кроме способности выдавать зарплату руководителям этих организаций.
В часто цитируемом в зарубежных публикациях докладе Центра «Хаузер» Гарвардского университета по изучению некоммерческих организаций перечислены 152 случая ненадлежащего исполнения своих обязанностей американскими НКО между 1995 и 2002 гг., в том числе 104 случая преступной деятельности, 54 нарушения «обязанности соблюдать лояльность и бережливость» и шесть случаев, подпадающих под обе категории.
Объем и многообразие проблем, связанных с деятельностью ряда НПО, представляются не просто злым умыслом отдельных лиц, а признаком институциональных недостатков организаций – таких, как низкий контроль за расходованием финансовых средств или полное его отсутствие; недостаточный контроль за техническими средствами, находящимися в их распоряжении, отсутствие механизма проверок «добровольцев», наделяемых значительными правами и ответственностью; манипулирование деятельностью НПО в корыстных целях и т.д.
Не только местные НПО стали объектом критики в последние годы.
Критики подвергают сомнению претензии международных НПО «представлять мировое общественное мнение». Скептики - в том числе из Лондонской школы экономики и политических наук - утверждают, что каша из экологических групп, феминистских сетей и правозащитников присвоила себе имя «глобального гражданского общества», а на самом деле является всего лишь «собранием недемократических и безответственных миссионеров из общественных движений», преемниками тех миссионеров прошлого, которые «служили скаутами для корпораций и колонизаторов».
Необходимость усиления законодательного регулирования НПО
НПО в различных частях мира в настоящее время сталкиваются с требованиями усиления законодательного регулирования их деятельности. Как было отмечено в докладе “Oxford Analytica”, вышедшем в середине января 2006 года, «НПО не являются организациями, образуемыми на избирательной основе, и их потенциальный электорат является слишком селективным или узким...» Более того, тот факт, что деятельность НПО «остается в значительной степени нерегулируемой», называется в докладе “Oxford Analytica” причиной того, почему «прозрачность деятельности НПО часто является недостаточной».
Однако попытки принятия дополнительной регламентации деятельности, как правило, вызывают негативную реакцию со стороны последних. Несколько лет назад Европейская комиссия приняла Финансовое постановление (июнь 2002 г.) и Правила его применения (декабрь 2002 г.), направленные на ужесточение финансового контроля и минимизации риска бесхозяйственности, мошенничества и коррупции в деятельности самой Европейской комиссии и в ее отношениях с многочисленными неправительственными организациями. В ответ группа влиятельных НПО – основанный Джорджем Соросом «Институт европейской политики «Открытое общество», Concord, «Платформа европейских социальных НПО», объединяющая 60 организаций коалиция SOLIDAR и «Европейское женское лобби» (EWL) - подготовила 87-страничный доклад, предупреждающий, что принятая Европейской комиссией регламентация окажет пагубное влияние на отношения между ними и Комиссией. Чтобы быть более точным, НПО обвинили Европейскую комиссию в том, что ее «обременительные и неуместные требования», а также вводимые ей «обременительные и неуместные», «жесткие» процедуры приведут к «увеличению расходов [НПО], неопределенности и снижению [их] эффективности», «излишним и чрезмерным операционным проблемам».
Наиболее интересна такая деталь: в своем докладе НПО заявили о том, что предлагаемые правовые нововведения были отражением «культуры недоверия» со стороны Европейской комиссии. Хотя, если говорить о «культуре недоверия», то чаще всего она присуща целому ряду самих НПО, не терпящих критики и при каждом удобном случае заявляющих о нападках на них и на «гражданское общество» в целом (т.н. “NGO bashing”). Как это случилось, например, в ответ на справедливые требования президента Казахстана Назарбаева и кандидата в президента Афганистана Доста, обращенные к зарубежным НКО (NED, NDI, IRI и им подобным), воздержаться от вмешательства во внутренние дела этих стран накануне выборов. Или в ответ на столь же справедливый вывод обозревателя из Шри Ланки (в статье «НПО как новая Армия спасения»): «В колониальные времена это были христианские миссионеры, которые прибыли, чтобы цивилизовать туземцев в колониях. Сегодня это НПО, которые взяли на себя такую роль».
Российские законодатели в последние годы подвергаются широкомасштабной критике за их усилия по ограничению политической составляющей в деятельности НПО, финансируемых из-за рубежа. Законодательство предполагает сделать более прозрачным финансирование российских и иностранных НПО, усилить их отчетность перед обществом. В самой России новое законодательство считается вынужденной мерой, вызванной «цветными» революциями в сопредельных государствах и принятием в США в 2002 году закона «О демократии в России» (P.L. 107-246), предусматривающего ежегодное выделение 50 миллионов долларов для «расширения демократии» в России.
Как написано в законе, «правительство Соединенных Штатов оказало содействие в образовании и финансовой поддержке 65 тысяч неправительственных организаций» в России, «тысяч независимых местных СМИ, несмотря на противодействие со стороны российского правительства, и многочисленных политических партий» (ст.2 (а)(3)(А)) .
Цифры поразительные. Законодатели с Капитолийского холма сами признают, что Соединенные Штаты и деньги американского правительства стояли за каждым седьмым 445 000 НПО, которые были зарегистрированы в России в 2001 году, когда разрабатывался этот законопроект. На каждые 2 100 граждан России приходится хотя бы одно «общественное» объединение, «созданное» или по крайней мере частично, если не полностью, финансируемое Вашингтоном. Что касается финансирования политических партий и «реформистски настроенных политиков» (ст.3 (b)(4)) из-за рубежа, такого рода деятельность прямо запрещена российским законодательством. Как и аналогичными нормами в любой стране «западной демократии», включая США. Закон 1971 года «О федеральных избирательных кампаниях» (Federal Election Campaign Act) содержит однозначный запрет в отношении «иностранного гражданина, прямо или косвенно, делать - (А) вклад или пожертвование денег или другого ценного предмета, или делать явным или подразумеваемым обещание внести свой вклад или пожертвование на федеральных, штатских или местных выборах, (B) вклад или пожертвование комитету какой-либо политической партии» (2 U.S.C. 441е).
Не вызывает сомнения, что ни одно суверенное демократическое и уважающее себя государство не допускает вмешательство (тем более финансовое вмешательство) иностранных держав в свой избирательный процесс. Ирония заключается в том, что когда Россия решила поставить законодательный заслон зарубежной финансовой поддержке «агентам перемен» из Вашингтона раздался крик: «Наших бьют».
Судя по деятельности отдельных американских НПО в России, трудно не согласиться с заявлением главного администратора Агентства США по международному развитию (USAID) Эндрю Натсиоса, сделанное им в мая 2003 г., о том, что американские НПО в действительности являются «рукой правительства США».
«Агенты влияния» не ограничивались исключительно американскими организациями. МакФол называет их европейских соратников: «В рамках своей программы TACIS Европейский союз делал то же самое, как и несколько других европейских стран на двусторонней основе и частных организаций, как финансируемый Соросом Международный фонд «Возрождение» и [финансируемый Соединенными Штатами. – А.Д.] Германский фонд Маршалла».
Такие основополагающие принципы международного права, как суверенитет и невмешательство во внутренние дела других государств, не беспокоят МакФола: «Нарушает ли такого рода вмешательство международные нормы? Больше, нет. Было время, когда норма государственного суверенитета переиграла все остальные. Всего несколько десятилетий назад продвижение государственного суверенитета, как универсальной ценности, было прогрессивным проектом, так как продвижение государственного суверенитета способствовало распаду империй. Однако сегодня те, кто продолжает чтить суверенитет государства превыше всего, обычно делают это для сохранения автократий, а те, кто отстаивает суверенитет народа, являются новыми прогрессистами».
Вряд ли существует корреляция между иностранным финансированием российских НПО и развитием гражданского общества в России. Хотя иностранная поддержка, в принципе, может поддержать создание инфраструктуры, содействующей развитию демократических институтов, по-настоящему демократическое и гражданское общество может быть основана только на твердой российской почве. Демократические институты черпают свою легитимность от народа, граждан России, а не от иностранных спонсоров «смены режима». Совсем недавняя ситуация в России, при которой неправительственный сектор «по-прежнему, зависел от западного финансирования» (как это было откровенно признанно в докладе Фонда Форда (зима 2001 г.) являлась абсолютно нездоровой и не жизнеспособной.
Развитие законодательного регулирования деятельности НПО в России последних лет
По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), в 2000-е годы количество зарегистрированных «некоммерческих» организаций в России значительно увеличилось: с 445 737 в 2001 году до 673 019 в 2007 году. Только в 2006-2007 гг. количество НКО выросло на 15 процентов. Несмотря на то, что само определение включает муниципальные организации, группы потребителей, фонды, а также благотворительные организации, многие из которых обычно не фигурируют в западном понимании НПО, внушительный рост НКО/НПО в России самоочевиден. В этом отношении Россия сравнима с США (1,2 млн. некоммерческих организаций) и Францией (примерно 800 000).
С точки зрения численности НКО на душу населения, ситуация в Россия лучше, чем в большинстве бывших социалистических стран: 2,5 зарегистрированные НКО на 1 тысячу граждан по сравнению с 1,4 в Польше или 1,1 в Болгарии.
В целях поддержки деятельности «третьего сектора» правительство РФ в последние годы неизменно увеличивает финансирование НКО. Если в 2006 году было выделено 500 миллионов рублей, то в 2007 г. – уже 1 млрд. рублей. 14 апреля 2008 г. президент Путин подписал распоряжение «Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества», суть которого сводится к тому, что такого рода НКО было предоставлено финансирование в размере 1,5 млрд. рублей «на проведение конкурсов и выделение по их результатам грантов... для реализации социально значимых проектов». Такого рода распоряжения издаются с тех пор ежегодно. В 2012 г. НКО получили из государственного бюджета 1 млрд. рублей; в 2013-м – 2,3 млрд. рублей.
Сухие цифры государственного финансирования российских НКО выбивают из рук либеральной оппозиции один из их главных аргументов: «Бюджет в стране [в 1990-е] был в критическом состоянии, денег не хватало ни то что на НКО — не хватало на учителей, врачей и т.д.» и поэтому НКО были вынуждены обращаться за спонсированием со стороны «международных и зарубежных фондов». Но теперь, вроде бы, хватает?
Леонид Радзиховский был удивлен, обнаружив, что государство дает деньги «и таким организациям, как «Хельсинкская группа», региональным филиалам «Мемориала» - т.е. людям, которых не заподозришь в подобострастии, которые, наоборот, часто заняты критикой властей».
Не далее, как 14 января 2014 г. газета «КоммерсантЪ» cообщила своим читателям, что Московская Хельсинкская группа «рассчитывает получить около 3,3 млн руб.» государственного финансирования в текущем году. И даже т.н. «Ассоциация в защиту прав избирателей «Голос», одна из структур которой была ликвидирована в 2013 г. за отказ зарегистрироваться «иностранным агентом», «тоже получит российский грант в размере 7 млн руб.». Откуда же такое стремление того же Льва Пономарева продолжать получать финансирование его организации «из-за бугра», если, как он утверждает, в этом нет политической составляющей, и он не является «иностранным агентом»?
Последние изменения российского законодательства об НКО (2005 и 2012 гг.) были направлены на повышение прозрачности деятельности НКО и раскрытие источников их финансирования. Еще в первой половине 2000-х не только автор этих строк, но даже некоторые американские исследователи начали обращать внимание российских законодателей на американский закон FARA. Как писал в 2005 г. профессор политологии Университета Род-Айленда Николай Петро, «в настоящее время Россия находится в уникальном положении, имея иностранных агентов, действующих на ее территории без какого-либо регулирования». Поправки к законодательству Российской Федерации об НКО, по его мнению, «должны быть восприняты как шаг в правильном направлении. Законодательный процесс в России делает именно то, что от него ожидают, и должен быть высоко оценен за основательность усилий» российских законодателей.
FARA отнюдь не является неким пережитком прошлого, на чем настаивают представители некоторых российских НКО. Лев Пономарев, например, публично утверждает, что закон «сейчас почти уже не применяется». Напротив, FARA представляет собой эффективную и реально работающую часть американского законодательства. Более того, в США постоянно применяются попытки ужесточения норм закона.
10 июля 2008 года американские сенаторы Барак Обама, Чарльз Шумер и Клэр МакКаскилл опубликовали официальное заявление под названием «Министерство юстиции США не всегда последовательно имплементировало федеральное законодательство о раскрытии иностранного влияния на политику США». В своем заявлении сенаторы, включая будущего президента США Обаму, призвали Министерство юстиции США расследовать «тяжелые провалы» в применении FARA. В своем письме на имя Генерального инспектора Министерства юстиции (своего рода внутренней инспекции МЮ) Гленна Файна сенаторы подчеркнули: «Раскрытие [иностранных агентов] важно для того, чтобы американская общественность знала, кто влияет на политику США из-за рубежа... Нарушения закона, если они будут безнаказанными, могут подорвать американскую политику и создать риски для национальной безопасности американского народа... Мы считаем, что позволение некоторым людям нарушать закон и работать в темноте от имени иностранных лиц подорвет [доверие общественности к правительству], которое [доверие] мы считает столь важным».
В силу всего вышеизложенного принятие 20 июля 2012 года Федерального закона No.121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» и последующее закрытие российских офисов USAID, IRI, NDI и т.д. было неизбежно и, несомненно, оказало благотворное влияние как на политическую жизнь в стране, в целом, так и на развитие гражданского общества, в частности.
