Европейский Союз — одно из наиболее сложно организованных политических образований современности. И если снаружи он может выглядеть, как нечто более или менее монолитное и установившееся, то внутри его, подчас, могут протекать весьма бурные процессы. Причиной здесь, как минимум, является то, что Евросоюз, как бы странно это ни звучало, всё ещё находится в стадии становления. И его внутренние институты, очень часто, заняты решением вопросов, соответствующих этой стадии развития.
Какая проблема сейчас является «яблоком раздора» между тремя основными правящими институциями объединённой Европы? О создании какой системы власти там сейчас идёт речь?
Инициатива
Структура законодательной власти Евросоюза сложнее, чем может показаться на первый взгляд. Помимо известного всем Европейского парламента, выборы в который проходили в нынешнем году, есть так же Совет Европейского Союза, состоящий из 28 министров, назначаемых правительствами стран объединённой Европы. И европейские законодательные акты принимаются во взаимодействии между этими двумя организациями. Однако есть одно серьёзное «но», являющееся причиной постепенно нарастающего системного конфликта внутри европейской политической системы — Европарламент (единственный орган власти ЕС, избираемый напрямую населением) не имеет права на законодательную инициативу. Оно принадлежит только Еврокомиссии.
В настоящее время внутри управляющего сообщества Евросоюза существуют неформальные соглашения о том, что Еврокомиссия может выдвигать законодательные инициативы, которые желал бы видеть Европейский парламент. Таким образом парламентарии имеют возможность оказать пусть довольно мягкое и опосредованное, но влияние на политическую повестку дня правительства ЕС. Аналогичные обсуждения также ведутся с Советом Европейского Союза, и здесь работа происходит по той же схеме. Теоретически это примиряет политические интересы двух частей европейской законодательной власти. Традиционно Брюссель всегда был местом установления политического равновесия, с развитой культурой раннего выявления конфликтов и поиска гармонии. Неформальным девизом здесь долгое время являлось: «Больше консенсуса, меньше конфликта».
Однако прошлое показало, что подобные неформальные договорённости имеют свои пределы. Равно, как и построенная на них система взаимоотношений. Пожалуй, одним из самых запоминающихся примеров здесь является противостояние с Чарли МакГриви, ирландским еврокомиссаром по внутреннему рынку и услугам, занимавшим этот пост с 2004 по начало 2010 года. Несмотря на категорические требования со стороны европарламентариев, лишь после значительного общественного и политического давления он подготовил законодательное предложение о финансовом надзоре со стороны ЕС — и здесь важно понимать, что произошло это уже тогда, когда Европа пожинала прямые последствия мирового финансового кризиса. До этого несколько попыток Европарламента инициировать решение данного вопроса остались без внимания, и доверие между двумя институциями достигло дна. Этот случай был не единственным. Именно подобная ситуация, повторяющаяся с той или иной степенью периодичности, стала поводом говорить о том, что в европейской политической системе назрели серьёзные изменения.
Право
Формальное право законодательной инициативы для Европарламента — это то, о чём в кулуарах Европы говорят всё громче. И уже сейчас понятно, что оно вполне способно положить конец всей царящей там видимости «равновесия» и «гармонии». Потому, что подобное право имеет ценность только в одном случае - если будет подразумевать возможность включения в повестку дня критических вопросов, заведомо не являющихся консенсусными. Оно — это вывод европейской политики из под ковра, под который она была запрятана на протяжении десятилетий. А список накопившихся критических вопросов так же весьма длинный. Это относится, например, к теме защиты климата, в которой большинство депутатов Европарламента подчас куда более амбициозны, чем иные институты ЕС. Другим примером является необходимость введения множества новых инструментов экономической политики, назревшая в результате кризисов последнего десятилетия. Речь прежде всего идёт о новых механизмах, разрабатываемых и принимаемых для того, чтобы сделать экономику и валюту Европы более устойчивыми к потрясениям. Большая часть из сделанного в этой сфере была согласовано исключительно на межправительственном уровне, без какого либо участия и контроля со стороны избранного парламента ЕС. Что вызывало серьёзные конфликты евродепутатов, и особенно острыми эти столкновения были с Советом Европейского Союза.
Именно здесь и сокрыто ядро конфликта о праве на законодательную инициативу. При этом очевидно, что подобные требования — не просто символический акт признания политической субъектности Европарламента. Это требования сделать его парламентом в полной мере. Потому что каждый «настоящий» парламент обладает таким правом. А раз так, то это не просто возможная реформа. Речь идет о превращении Европарламента в институционального антагониста Еврокомиссии и Совета Европейского Союза в борьбе за власть и влияние. Уже сейчас остро стоит вопрос о том, кто в европейском законотворчестве принимает политические решения, Совет или Парламент. А что будет, если данная реформа случится и права Европарламента будут узаконены на официальном уровне ЕС? Более того, в случае, если Совет и Парламент превратятся в хотя бы относительно полноценные палаты «законодательного органа» более или менее классического типа, то они моментально станут прямыми властными конкурентами межправительственного союза в духе Меркель, что породит ещё больший системный конфликт.
Меньше консенсуса, больше конфликта?
Право законодательной инициативы для Европарламента практически гарантирует политизацию ЕС. Институции которого перестанут быть придатками национальных правительств, а те, кто в них заседает, начнут выходить из под политического контроля своих стран и претендовать на самостоятельную политическую роль. Девиз этой эпохи будет очевидной противоположностью того, что было раньше: меньше консенсуса, больше конфликта. Здесь возникает два вопроса. Во-первых, если Европарламент должен иметь формальное право инициативы, то почему не дать его и Совету тоже? Нетрудно представить, что именно это требование придет одним из первых от глав государств и правительств. С одной стороны логично, но с другой, это так же будет провоцировать постоянное и довольно яростное противостояние внутри властных структур ЕС. По какой причине? Для понимания поясним. В Европарламенте, как правило, собираются политические персонажи весьма либеральных взглядов. А теперь представьте себе законопроект о политике предоставления убежища в ЕС от министров внутренних дел Польши, Австрии, Венгрии и Италии. И как он будет встречен традиционно и системно ультралиберальным Европарламентом. А ведь именно такие инициативы будут исходить от Совета Европейского Союза. И во-вторых, если Европарламент будет настаивать на спорных реформах, что помешает Совету попросту их заблокировать на своём уровне? И тем самым попросту парализовать процесс. А ведь именно к этому может привести подобное перераспределение полномочий при нынешней структуре европейской власти. В которой всё держится на консенсусе, а без него не имеет ни малейшего шанса на продуктивность.
С прагматичным и, во многом, компромиссным предложением, суть которого в том, что Еврокомиссия будет действовать при поддержке большинства голосов Парламента, её новоизбранный президент Урсула фон дер Ляйен избежала первых подводных камней в своих взаимоотношениях с Европарламентом. Это очевидные полумеры, предполагающие всё ещё косвенное, но не формальное право на законодательную инициативу — тем не менее, пока их принимают благожелательно. Но очевидно, что дальше все будут ожидать последующих шагов. И уже сейчас понятно, что камнем преткновения далее будет новая роль Еврокомиссии, а главной проблемой: так что, всё же, делать, если Совет систематически будет блокировать парламентские инициативы, которые его не устраивают. В Брюсселе предполагают, что именно так и произойдет с инициативами прогрессивного Европарламента по климату, причём, даже в том случае, если Еврокомиссия будет их поддерживать. Быть может именно поэтому в первых поствыборных интервью Урсула фон дер Ляйен в ряде вопросов уже начала, что называется, «давать задний ход».
Спасение или мираж?
Часто говорят, что право законодательной инициативы Европейского парламента является спасительным путём для европейской демократии. Но, возможно, это скорее политический мираж, возникший в институциональной борьбе внутри Евросоюза. Конфликтующие стороны в этом споре пока что застыли в ситуации очень шаткого и нестойкого равновесия.
Новая Еврокомиссия, вероятно, склонит чашу весов в этом споре в ту или иную сторону. В ближайшие месяцы станет понятно, насколько в действительности лояльна Урсула фон дер Ляйен избравшему её минимальному большинству. Объявленная крупная конференция, посвященная будущему Европы, вполне может стать отправной точкой для начала изменений в европейском конституционном договоре, направленных на коренное реформирование европейской демократии. Формальное право законодательной инициативы в этом процессе может стать частью более широкого пакета реформ. Но пока Парламент и Совет борются за влияние друг с другом, даже оно не спасет европейскую демократию, а, скорее, навредит ей.
Быть может, корни решения данной проблемы лежат, скорее, не в изменении баланса полномочий, а в перемене качества самих европейских институтов. С которыми их символический характер сыграл весьма злую шутку. По причине именно этой «символичности» в них долгие годы шли, скорее, не реальные политики, а несерьёзные популисты, которым не нашлось места в собственных национальных государствах. Эдакий отрицательный политический отбор. Во многом, именно этим объясняется столь «прогрессивный» состав Европарламента. И опасения тех, кто с тревогой относится к перспективе передачи им реальной власти, вполне объяснимы. А, значит, реформы полномочий, которые, вполне возможно, и в самом деле назрели, могут принести благотворный эффект только в том случае, если будут осуществляться одновременно с реформами институтов. И максимально более полной сменой политических поколений внутри европейской власти. В противном случае последствия и правда могут быть непредсказуемыми.
