ГРЕФ ВЕРНЕТ РОССИЮ К ТЕЛЕГАМ

ГРЕФ ВЕРНЕТ РОССИЮ К ТЕЛЕГАМ (Беседа с “теневым министром” путей сообщения)
21(390)
Date: 23-05-2001
Корреспондент. Система железных дорог в России существует вторую сотню лет и в своей основе давно и прочно сложилась. Перекраиванием этой системы, еще в дореволюционный период представлявшей из себя нечто цельное и находившейся под особым вниманием государства, не занимались, понимая это, даже в период советской индстриализации. Речь шла только о восстановлении и развитии. Что же из себя представляет система Министерства путей сообщения РФ, раз потребовалось срочно ее реформировать?
Министр. Правовая база функционирования железнодорожного транспорта Российской Федерации в новых социально-экономических условиях была создана в 1995 году. Тогда были приняты федеральные законы "О естественных монополиях" и "О федеральном железнодорожном транспорте", где эта отрасль экономики характеризовалась как единый производственно-технологический комплекс с входящими в него предприятиями и учреждениями производственного и социального назначения. Государственное управление этим комплексом осуществляет Министерство путей сообщения.
В мае 1996 года указом президента №732 были одобрены направления развития железнодорожного транспорта в 1997-2005 годах и определены на этот период основные задачи: сохранение единой сети федеральных железных дорог, их техническое перевооружение и модернизация, повышение уровня оснащенности предприятий железнодорожного транспорта, удовлетворение спроса на грузовые и пассажирские перевозки, повышение их качества и безопасности, проведение сбалансированной тарифной политики.
При этом в указе ничего не говорилось о необходимости каких-то кардинальных изменений структуры и системы управления отраслью. Однако уже через год появились различного рода заявления о несовершенстве железнодорожного законодательства, о необходимости корректировки тех положений законов, которые характеризуют сущность железнодорожного транспорта как естественной государственной монополии.
В ходе дискуссии о будущем российских железных дорог произошло очень важное смещение акцентов: вместо понятия "развитие" применительно к железнодорожному транспорту стал фигурировать термин "реформирование". Это принципиальное изменение политической линии было официально закреплено в опубликованном 28 апреля 1997 года указе "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий".
Данным указом правительству было предписано в течение одного квартала подготовить и утвердить программу мер по структурной перестройке и приватизации естественных монополий.
Корр. Все выглядит достаточно прозрачно: где реформирование, там обязательно и приватизация. Складывается впечатление, что все болезни у нас лечат одним универсальным лекарством.
Министр. Продолжая вашу аналогию, добавлю, что этим же "лекарством" пытаются лечить и здоровых, в целях профилактики. Железнодорожному транспорту, например, в указе был отведен специальный раздел, в котором конечной целью реформирования отрасли были названы повышение эффективности ее работы и сокращение транспортных издержек. Это все равно, как если бы вы, желая увеличить четкость изображения, вместо того, чтобы покрутить ручку настройки, стали бы перепаивать схему телевизора.
Достичь этой цели предполагалось за счет ряда средств и методов. Это закрытие, продажа и передача органам местного самоуправления "малодеятельных железнодорожных линий и узлов". Это прекращение использования внутренних ресурсов МПС для поддержания пассажирских тарифов на социально приемлемом уровне. Затем — привлечение к ремонту, подрядным работам и оказанию услуг на железнодорожном транспорте "предприятий и организаций других отраслей экономики". Сюда же причисляются и оптимизация загрузки производственных мощностей, и выделение из системы железнодорожного транспорта объектов социальной сферы, и создание принципиально новой системы управления железнодорожным транспортом.
Корр. Но даже невооруженным глазом видно, что эти меры направлены не на развитие железнодорожного транспорта, а на что-то иное.
Министр. Фактически указом президента обеспечивалась легитимность постепенного разрушения единого государственного железнодорожного комплекса путем выделения из него целых сфер деятельности, подлежащих приватизации, а также создавались условия, при которых приватизация государственной собственности, находившейся в распоряжении МПС, была бы выгодна ее новым владельцам. Не государству в целом, не населению страны, а весьма узкой группе лиц.
В этом указе было прописано, что намеченную реформу железнодорожного транспорта следует осуществить в кратчайшие сроки до 2000 года. В том числе на первом этапе предполагалось создать "конкурентную среду на рынке фрахта железнодорожных перевозок", снизить тарифы на грузовые перевозки, вывести из системы федерального железнодорожного транспорта и приватизировать "неиспользуемые ремонтные, строительные, машиностроительные и другие предприятия", а также осуществить разделение финансового учета затрат по грузовым и пассажирским перевозкам.
На втором этапе, в 1998 году, намечалось создать специализированные "компании по перевозке пассажиров поездами дальнего следования, местного и пригородного сообщения" и перейти на "контрактные взаимоотношения железнодорожного транспорта с федеральными органами исполнительной власти".
Завершить структурную реформу железнодорожного транспорта предписывалось в 2000 году, осуществив "либерализацию государственного регулирования тарифов в условиях развития конкуренции" и сформировав систему управления железнодорожным транспортом, "соответствующую условиям рыночной экономики".
Корр. Но, как мы видим, к началу нового столетия окончательного реформирования железных дорог России не произошло. Поезда ездят, пассажиры толпятся у касс, загадочный "фрахт" в железнодорожных перевозках отсутствует.
Министр. Несмотря на очевидный дилетантизм, непроработанность и политизированность этой реформы, одобренные Ельциным рецепты все же начали претворяться в жизнь. Однако полномасштабному "реформированию" железнодорожной системы мешала часть 1 статьи 4 федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте", гласящая, что "имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности". Для выхода из этой коллизии был избран путь сокращения области, на которую распространяется данное положение закона. Произошло сужение границ железнодорожной отрасли, не имеющей строгого определения в действующих законодательных актах.
В соответствии с избранной тактикой в ноябре 1997 года был опубликован указ президента "О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации", которым правительству страны предоставлялось право сужать границы данной отрасли, выводя из ее состава различные предприятия и подразделения. При этом было использовано более широкое, нежели в предыдущем указе, определение выводимых объектов, под которое подпадали не только неиспользуемые, но все предприятия и подразделения, "непосредственно не связанные с организацией движения железнодорожного транспорта и обеспечением безопасности железнодорожного движения".
Правительство Черномырдина предоставленным правом не преминуло воспользоваться и своим постановлением от 21 марта 1998 года вывело из структуры федерального железнодорожного транспорта с целью приватизации 24 завода, на которых осуществлялся капитальный ремонт вагонов, тепловозов, локомотивов, электровозов и прочего подвижного состава. А правительство Степашина своим постановлением от 20 мая 1999 года исключило из состава федерального железнодорожного транспорта еще 12 ремонтных заводов, в результате чего практически вся капитальная ремонтная база отрасли была акционирована.
Стоит ли после этого удивляться, что степень износа всего локомотивного и вагонного парка отрасли в 1999 году по сравнению с 1995-м не уменьшилась, как планировалось при принятии указа, а резко возросла: с 40 до 60%, в том числе степень износа электровозов и дизель-поездов увеличилась до 63%, а тепловозов — до 71%?
Следующий шаг к разрушению отлаженного, выдержавшего испытание мобилизацией и войной механизма работы железнодорожной отрасли был сделан в начале 1998 года, когда якобы для обеспечения прозрачности расчетов с федеральным бюджетом, а на самом деле — в качестве подготовки к выделению высоко прибыльных грузовых перевозок из государственного сектора, был введен раздельный бухгалтерский учет затрат предприятий федерального железнодорожного транспорта по грузовым и пассажирским перевозкам.
Но началом интенсивного осуществления в стране политики разгосударствления железнодорожного транспорта следует считать май 1998 года, когда правительство Кириенко, заявив о необходимости максимального снижения железнодорожных тарифов "для поддержания экономики России", утвердило Концепцию реформирования этой отрасли.
Корр. Согласитесь, цель была декларирована очень правильно, даже патриотично. Роль железных дорог как интегрирующего, в конечном счете, государствообразующего сектора экономики определена верно, снижение тарифа — тоже вроде бы хорошее дело...
Министр.Так ведь благими намерениями дорога сами знаете, куда выстлана... Разве мало правительство Кириенко — Чубайса —Немцова говорило об укреплении рубля? О незыблемости государственных обязательств? Вот и десятистраничная "Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта" была в три раза объемнее одобренных в 1997 г. "Основных положений структурной реформы" этой отрасли. Сроки реформирования в новом документе увеличились с 3 лет до периода, превышающего 6 лет. Авторы концепции даже попытались, впрочем, безуспешно, обосновать необходимость и принципы реформирования железнодорожного транспорта. Но при всем этом сохранилась неизменной заложенная в указе №426 суть осуществляемых преобразований, состоящая в коренной ломке основ российского железнодорожного комплекса, какими являются государственная собственность и централизованное управление.
Обеспечить реализацию новой концепции структурной реформы, без которой, как было заявлено, невозможно снизить "совокупные народно-хозяйственные затраты на перевозки", было поручено самому субъекту реформирования — Министерству путей сообщения. Одновременно МПС, Министерству экономики и лично министру Е. Г. Ясину было предписано следить за тем, чтобы преобразования на железнодорожном транспорте не привели к ухудшению его работы и увеличению стоимости пассажирских и грузовых перевозок.
В соответствии с концепцией предполагалось существенно изменить всю подготовленную уже в постсоветский период законодательную базу отрасли, включая принятый в 1998 году "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", поскольку эта база препятствует развитию конкуренции — "важнейшего фактора снижения транспортных расходов".
Для создания конкурентной среды и, соответственно, борьбы с монополизмом государства на железной дороге концепцией предусматривалось завершение раздела сфер финансово-хозяйственной деятельности грузового и пассажирского транспорта. Это фактически означало запуск процесса приватизации в сфере прибыльных грузовых перевозок. Для его ускорения следовало переложить субсидирование убыточных пассажирских перевозок и содержание транспортной инфраструктуры на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.
Корр. Но это же со всей очевидностью должно было привести к росту цен на пассажирские перевозки, массовому недовольству граждан, возмущению парламентариев всех уровней. Или уже тогда был расчет на то, что на фоне последовавших событий августа 1998 года все это пройдет незамеченным?
Министр.Так и вышло. При этом авторами концепции была сделана попытка закамуфлировать неизбежно негативные последствия экстренного разгосударствления железнодорожного транспорта путем внесения в документ декларативных, наукообразных пунктов об усилении государственного контроля за установлением экономически обоснованных тарифов, о "создании противозатратного экономического механизма деятельности предприятий и организаций" и т. д. То есть, по сути, это "наперсточничество" в сфере высокой политики.
Из лозунгов, провозглашенных в концепции, вытекало, что она разработана в интересах общества. Однако даже поверхностный анализ этого документа показывал, что при реализации заявленных положений неизбежно пострадают обороноспособность страны и население.
По истечении времени, отведенного концепцией на начальный этап, стало ясно, что поставленные задачи не выполнены. В связи с этим появилась надежда, что разработчики концепции осознают ее опасность для государства и непосильность для населения и выйдут с предложением отложить базовые структурные изменения на железнодорожном транспорте до формулирования четкой, прошедшей тщательную экономическую экспертизу программы действий, реализация которой даст предсказуемые и, что самое важное, положительные результаты.
Возможно, именно так и развивались бы события, если б сменившее кириенковскую команду правительство Примакова проработало не 9 месяцев, а хотя бы пару-тройку лет.
Корр. История не имеет сослагательного наклонения. В стране был запущен другой политический сценарий. И уже с лета 1999 г. началось второе, по масштабам вполне сравнимое с гайдаровским, наступление ультралиберальных экономических идей. Как это отразилось на судьбе МПС?
Министр. Квинтэссенцией новых веяний в верхах стала подготовленная в Центре стратегических исследований под руководством Грефа "Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года". В этом документе железнодорожному транспорту был посвящен девятистраничный раздел "Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта" и пять специальных пунктов в прилагавшейся "Программе приоритетных мер (2000-2004 гг.) по реализации этой "Стратегии".
В железнодорожном разделе подчеркивалось, что реформа в этой отрасли идет уже три года — и якобы достигнута основная цель ее первого этапа: снижены совокупные народно-хозяйственные затраты на перевозки железнодорожным транспортом, так как средний уровень тарифов на грузовые перевозки за 1997-1999 годы снизился на 14%.
Авторами "Стратегии" предписывалось изменить все законодательные нормы, препятствующие приватизации на железнодорожном транспорте; оставить за МПС только функции контроля за безопасностью движения, сертификации и лицензирования, а также регулирования перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров. Кроме того, предполагалось передать специально создаваемому акционерному обществу "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД" со 100-процентным государственным участием) функции осуществления перевозок грузов и пассажиров, а также функции обеспечения безопасности движения, совершенствования технологии, развития производственной базы и остальные функции хозяйственного управления. А также переложить основную тяжесть дотирования пригородных перевозок на местные органы власти и активизировать закрытие убыточных ("малодеятельных") железнодорожных линий.
Все свидетельствовало о том, что даже планам умеренных реформаторов из МПС, подготовивших концепцию образца 1998 года, и тем не суждено было сбыться. "Консерваторы"-железнодорожники ратовали за постепенное многолетнее приспосабливание железнодорожного транспорта России к навязанным сверху преобразованиям; за осуществление всех кардинальных изменений только на третьем этапе реформирования, то есть после 2005 года. Однако команда Грефа настояла на том, чтобы сделать все решительные реформаторские шаги в течение 10 ближайших месяцев.
В результате большая часть мер подготовительного этапа реформ, а также заявления об обеспечении научной обоснованности реформ, соблюдении баланса интересов и предварительной подготовке правовой базы остались на бумаге. А в реальной жизни появились сжатые сроки выполнения правительственных поручений.
Корр. То есть мы сейчас живем в период интенсивного реформирования железных дорог? Не значит ли это, что нам еще предстоит увидать и переход России к гужевому транспорту?
Министр.В соответствии с утвержденными в июле 2000 года "Основными мероприятиями правительства РФ", на изменения и дополнения закона "О федеральном железнодорожном транспорте", "Транспортного устава железных дорог Российской Федерации", а также налогового законодательства отводилось 5 месяцев. Предполагалось, что к январю 2001 года решительное реформирование федерального железнодорожного транспорта наконец-то обретет легитимность. Разделение функций хозяйственного ведения и государственного управления, учреждение ОАО "РЖД", а также выделение грузовых и пассажирских компаний планировалось осуществить в течение 12 месяцев — к июлю текущего года. Окончательное разделение отрасли на два сектора: монопольный, то есть государственный, в котором должны остаться только железнодорожная инфраструктура и предоставляемые ею услуги, и конкурентный — предполагалось провести в октябре.
Представленный Министерством путей сообщения проект, в котором упоминался контроль государства за деятельностью железнодорожного транспорта и предполагалось некоторое разнесение во времени кардинальных реформаторских мер, подвергся резкой критике со стороны руководства Минэкономразвития и был отвергнут.
Своим решением правительство одобрило только цели и задачи реформы, в очередной раз повторив, что все делается с благими намерениями, и поручило МПС совместно с другими заинтересованными министерствами до 1 апреля доработать программу реформы железнодорожного транспорта с тем, чтобы она в большей степени соответствовала "Плану действий правительства РФ… на 2000-2001 годы". Для этого была образована специальная межведомственная комиссия, сопредседателями которой стали министры Греф и Аксененко.
В ходе доработки отклоненного проекта МПС обратилось за помощью к ЗАО "Современные бизнес-технологии" и компании "Маккинзи", которая, в свою очередь, использовала аудиторов из фирмы "Артур Андерсен". В результате была составлена еще одна, рассчитанная на 2001-2010 годы, программа реформирования железнодорожного транспорта, представляющая собой некоторый компромисс между более прагматичными предложениями МПС и предложениями Минэкономразвития о скорейшей приватизации как "непрофильных" производств и предприятий, так и всех грузовых перевозок, а также о начале разгосударствления ОАО "РЖД" сразу после его создания.
Этот программа, названная заместителем руководителя Департамента реформирования МПС Н. Васильевым "программой поступательных шагов к конкуренции" и являвшаяся по своей сути ультралиберальной, тем не менее претендовала на роль гаранта интересов государства и одновременно панацеи для железнодорожников, недовольных уровнем своего благосостояния.
Корр. Именно с этой, одобренной зарубежными консультантами, программой реформирования железнодорожного транспорта и МПС министр Аксененко вышел на организованные Государственной думой 13 марта парламентские слушания?
Министр.Совершенно верно. Но в ходе слушаний министр путей сообщения не познакомил аудиторию со всеми описанными выше перипетиями борьбы за "обновление" российских железных дорог и муками рождения последнего реформаторского проекта. Более того, пытаясь успокоить собравшихся и объяснить отсутствие в аудитории основного предмета обсуждения — реального документа с последним вариантом программы реформ, Аксененко заявил, что в настоящее время еще только разрабатывается проект программы структурной реформы железнодорожного транспорта на 2001-2002 и последующие годы. После этого министр перешел к повторению уже набивших оскомину, но никем не доказанных тезисов о благородстве целей реформирования железнодорожного транспорта, которые состоят в повышении эффективности его работы при одновременном повышении качества и снижении стоимости его услуг.
По мнению Аксененко, возможность провести кардинальные реформы на железнодорожном транспорте определяется устойчивой, безопасной и рентабельной работой железнодорожного транспорта в текущий период. Но зачем тогда "кардинально реформировать", если система и так хорошо работает?
Этого министр не сказал, а упомянув о предпосылках, сразу перешел к освещению планов. Говоря о грядущем разграничении функций государственного регулирования и хозяйственного управления, Аксененко отметил, что последние должны будут перейти к создаваемой государственной акционерной компании "РЖД", на которую полностью будет возложено финансирование перевозок для государственных нужд, в том числе северный завоз, военные и другие спецперевозки.
Освещая финансовые вопросы, Аксенеко сказал, что, во-первых, "на уровне федерального бюджета будут разработаны программы по поэтапному прекращению убыточности пассажирских перевозок в дальнем сообщении, и совместно с субъектами РФ будут приняты меры по обеспечению рентабельности пригородных перевозок", а во-вторых, с помощью специального органа будут "разработаны меры по выравниванию экспортно-импортных и внутренних тарифов на перевозки".
Корр. А что мешало принять эти меры раньше, кем и на каких принципах они будут разрабатываться и какова будет их эффективность в случае принятия? И как можно повысить рентабельность пассажирских перевозок, не перекладывая финансовые издержки на плечи пассажиров?
Министр.Обо всем этом предпочитают не говорить. Как и о том, что смыслом и целью существования системы железнодорожного транспорта в стране является не извлечение максимально возможной прибыли, а нечто иное. Тем не менее, министр пообещал, что в результате в 2001-2002 годах "еще более усилится централизация управления системой железных дорог".
Вопросы приватизации государственной собственности, которой в настоящее время распоряжается МПС, в докладе министра затронуты не были. Среди документов, подготовленных МПС к парламентским слушаниям, не содержалось ни научно-методических материалов, ни финансово-экономических расчетов. Только прогноз двукратного роста к 2006-2007 годам производительности труда на железнодорожном транспорте, что может считаться в какой-то мере обоснованным, поскольку одним из факторов его достижения явится сокращение численности занятых в отрасли на 35%, или примерно на 500 тысяч человек. Куда денутся "нерентабельные" полмиллиона железнодорожников — неизвестно. Видимо, так и останутся стоять вдоль дороги и собирать милостыню.
В итоге доказательств того, что реформирование железнодорожной системы Российской Федерации не закончится так же плачевно, как реформирование отечественного автомобильного, речного, морского и авиационного транспорта, на парламентских слушаниях не прозвучало.
Самое интересное, что приглашенные на слушания специалисты из Германии высказывались по поводу реформы железнодорожной системы очень осторожно, подчеркивая мысль о том, что данный вид транспорта в России — явление уникальное, и применять к нему зарубежные мерки нельзя. Тем более, что в Европе пока накоплено мало положительного опыта в этой области. И если, например, Великобритания смогла пережить провальный опыт приватизации государственных железных дорог, то в России, по мнению немецких экспертов, подобный эксперимент может иметь катастрофические последствия.
Корр. То есть немцы сказали то, что должны были в первую очередь заявить наши: что система железных дорог России развивалась почти два века, и влезать в такой сложный организм, надеясь на авось, невозможно. Хотя "что русскому здорово, то немцу — карачун"…
Министр.Немцу как раз никакой карачун не грозит. Делясь опытом своей работы, президент Немецкого железнодорожного консультационного бюро г-н Г. Ленке сообщил, что при подготовке реформ в Западной Европе "большое внимание было уделено точному учету собственности железных дорог и предотвращению частного доступа к наиболее прибыльным дочерним предприятиям и структурам". Кроме того, он предупредил, что "начало процесса реформ стоит дорого, и при отсутствии готовности государства принять на себя подобное финансовое бремя нельзя достичь реализации поставленных целей". То есть высказал нечто прямо противоположное тому, что предлагается правительством.
Однако мягкие предостережения зарубежных специалистов не привлекли внимания апологетов российской железнодорожной реформы и даже не нашли отражения в рекомендациях парламентских слушаний. Такая же участь постигла и большую часть негативных высказываний, прозвучавших при обсуждении доклада Аксененко.
Хотя по мнению Министерства обороны, от чьего имени выступал начальник Генштаба Квашнин, существующая структура железнодорожного транспорта успешно обеспечивает выполнение перевозок как в интересах экономики, так и воинских. В то же время создание в ходе реформирования ряда самостоятельных железнодорожных структур приведет к увеличению звеньев управления и, как следствие, к потере управляемости отраслью. Кроме того, передача частным лицам основной части вагонного парка нарушит его централизованное регулирование, а выделение из системы железнодорожного транспорта ремонтных, строительных и других вспомогательных предприятий может повлечь за собой их перепрофилирование. Все это вызовет снижение мобилизационной готовности отрасли.
Академик Львов выступил против разделения имеющихся у МПС функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности, поскольку этим будет нарушена работа единого отраслевого комплекса, которым является железнодорожный транспорт. Он опроверг утверждение Аксененко о существовании в стране условий, необходимых для масштабной реорганизации отрасли, приведя в качестве примера факт полного отсутствия статистической информации о функционировании железнодорожного транспорта.
Депутат Кибирев задал ряд вопросов, на которых не дала ответа представленная на обсуждение программа реформ: сможет ли народ осуществлять конституционное право на свободное передвижение по России; как будет решаться проблема убыточности пассажирских перевозок дальнего следования и пригородных перевозок; будет ли осуществляться государственная поддержка железнодорожного транспорта; кто и каким образом будет заставлять частные коммерческие структуры обслуживать государственные нужды, например, осуществлять перевозки в неспокойной Чечне.
Даже г-н Жириновский резко заявил, что весь железнодорожный транспорт России должен остаться единым мощным блоком, поскольку, во-первых, "при расчленении "Аэрофлота" доходов больше не стало" и, во-вторых, "если мы лишимся транспорта единого по всей стране, у нас везде появятся другие государства".
Председатель профсоюза железнодорожников и транспортных строителей Васильев в своем выступлении сказал, что профсоюзы поддержат преобразования в отрасли только в том случае, если будут неукоснительно соблюдаться два основополагающих принципа организации работы железнодорожного транспорта: государственность и централизация.
Директор Челябинского металлургического комбината "Метчел" Иванушкин считает, что необходимо увеличить государственный парк вагонов, а "приватизация парка была бы сегодня преступна".
Самым эмоциональным и острым на парламентских слушаниях было выступление В. Циганова. Он поставил ребром два вопроса: кто и почему хочет реформировать отрасль, которая хорошо работает; что сегодня мешает МПС проводить политику в интересах государства, и почему это министерство якобы станет еще большим "государственником" после изъятия у него функций хозяйственной деятельности?
Корр. Следует полагать, что институт парламентских слушаний для того и существует, чтобы давать рекомендации на самом высоком уровне...
Министр. Однако высказанные отрицательные мнения и критические замечания участников парламентских слушаний по поводу обсуждавшейся программы реформ никак не повлияли на ее дальнейшую судьбу. И 30 марта МПС и Минэкономразвития представили в правительство 232-страничный документ под названием "Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте", в котором подробно и в утвердительном ключе были изложены тезисы, озвученные Аксененко в Государственной думе. Парламентские же слушания... Никто же не может сказать, что их не было. Процедура соблюдена.
В начале апреля к проекту "Программы" добавился 19-страничный документ "Основные направления структурной реформы на железнодорожном транспорте", который должен был создать иллюзию того, что все необходимые расчеты, обоснования и доказательства приведенных в нем тезисов остались в "большом" документе, а в этом кратком "манифесте" реформ содержатся лишь выводы.
12 апреля оба эти документа были рассмотрены на заседании правительства и в основном одобрены. Для принятия в целом их было решено доработать по замечаниям министров и в окончательном виде представить "Программу" в правительство к маю. И на этот же месяц было запланировано издание указа "О реализации структурной реформы на федеральном железнодорожном транспорте". Все было сделано очень оперативно, сроки поставлены жесткие. Видимо, у тех, кто руководит процессом, есть и ясность цели. Но они деликатно о ней молчат.
Рассмотренная на заседании правительства "Программа структурных реформ на железнодорожном транспорте" имеет целью "формулирование основных подходов к реформированию и предложение плана кратко- и среднесрочных мероприятий по их реализации". При этом никакого реального обоснования необходимости кардинальных реформ в данной отрасли в документе не содержится. Так же, как не содержится расчетов, подтверждающих ключевые оценки и прогнозы. В частности, нет даже указания на методику расчета необходимого объема инвестиций в основные фонды железнодорожного транспорта, определенного в размере 785 млрд. рублей в течение 2001-2005 годов.
Такими же беспочвенными выглядят прогнозы количественных показателей, характеризующих работу железнодорожного транспорта в период после проведения реформ, — рост к 2010 году пассажирооборота в дальнем сообщении на 26%, грузооборота на 33% и так далее.
Представленные прогнозы качественных показателей не имеют логических объяснений. Например, утверждение о том, что изменение нынешней организационной структуры железнодорожного транспорта, основанной на делении на 17 железных дорог и 68 отделений дорог на структуру, основанную на делении по видам деятельности, даст снижение издержек и повысит эффективность управления, не имеет никаких доказательств. Более того, исторический опыт уже доказал несостоятельность подобного реформирования: в 1991 году были ликвидированы отделения дороги, но жизнь заставила вернуться к прежней организационной системе.
И после этого в "Программе" происходит удивительное превращение не доказанных ранее тезисов в неопровержимые постулаты. Так появляется формулировка о том, что "общий подход к решению проблем заключается в усилении роли рыночных механизмов в экономике железнодорожного транспорта". Хотя материал, представленный в первой части, свидетельствует лишь о том, что в данной отрасли существуют организационные проблемы, методы решения которых могут быть самыми разными.
Или появляется, например, констатация факта, что "период реформирования зарубежных железных дорог недостаточен, чтобы сделать окончательные выводы об успешности реализуемых регуляторных моделей". Или имеет место перечисление ошибочных, как показала практика, шагов, допущенных в ходе реформирования электроэнергетики, нефтяной промышленности и гражданской авиации, которые, тем не менее, предлагается повторять, точно зная, что благие цели и ожидаемые экономические результаты "в полной мере достигнуты не будут".
В текст программного документа попадают положения, которые должны были бы быть, но совершенно очевидно не будут реализованы: "дерегулированию отрасли должно предшествовать обеспечение правовых и экономических условий для поддержания материально-технической базы отрасли и приобретения новой техники", "должны быть сформированы механизмы государственной поддержки социально значимых видов деятельности" и тому подобное.
Возникают даже противоречащие основному пафосу "Программы" утверждения о том, что "единый собственник гарантирует операционную устойчивость, безопасность и стабильность системы железнодорожного транспорта", а "с выделением вертикально интегрированных комплексов возникает риск потери единства системы железнодорожного транспорта".
В разделе "Предлагаемая модель системы железнодорожного транспорта в России" в общих словах описано, какой бы хотелось видеть эту отрасль авторам "Программы". При этом количественные характеристики будущей железнодорожной системы практически отсутствуют, что позволяет говорить о чистой умозрительности предлагаемой модели.
Корр. По ходу нашего разговора я постоянно ловлю себя на мысли, что не верю... Нет, не тому, что вы говорите, а тому, что это сегодня и сейчас с нами происходит. Это даже не театр, а какой-то "драмкружок абсурда".
Министр. Так в этой "Программе" содержится еще и оригинальный тезис о том, что в результате реформирования железнодорожного транспорта "будет обеспечен платежеспособный спрос на железнодорожные перевозки".
Корр. А сейчас его, что нет? Не говоря уже о том, что на пассажирские перевозки платежеспособный спрос неизбежно снизится, и весьма резко.
Министр. При детальном знакомстве с описанным выше документом возникает потребность уточнить конечную цель всех перемен, осуществляемых на железнодорожном транспорте. Ведь не формирование же платежеспособного спроса лежит в основе всех перемен.
Возможны два варианта. Первый — конечная цель состоит в ускоренном интенсивном развитии экономики страны и повышении благосостояния всего народа. При этом варианте есть смысл обсуждать возражения, которые вызывает представленная "Программа". И второй вариант, когда реальные цели реформирования отличаются от указанных выше. Тогда можно немедленно приступать к выполнению поставленных этой "Программой" задач.
Корр. Что и делается.
Министр. При первом варианте принципиальные возражения экономического характера против "Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте" — это в первую очередь губительность для экономики одновременного реформирования всех ее отраслей и секторов. Требуется локализация реформаторской деятельности в тех отраслях и сферах, где сложилось самое тяжелое экономическое положение. По всеобщему признанию, железнодорожный транспорт в настоящее время работает лучше большинства отраслей. Следовательно, его первоочередное реформирование противоестественно.
Корр. Но это вступает в противоречие с основной идеей "Стратегии" Грефа, концептуальной особенностью которой является реформирование всего и вся.
Министр. Как сказано в Писании, "человек для субботы или суббота для человека"? Перефразируя: реформы для человека или человек для реформ? Основная идеологическая установка при реформировании железнодорожного транспорта — лишение государства его собственности и реальной власти — вступает в противоречие с экономическими интересами этой отрасли и страны в целом. В данном случае объективная реальность состоит в том, что мировой опыт пока не выработал более эффективной организации подобной железнодорожной системы, чем функционирование ее в составе государственного сектора.
Один из основных методов достижения целей предлагаемого реформирования является внутриотраслевое разделение сфер деятельности (так называемое выделение бизнесов), которое приведет к появлению мелких узкоспециализированных компаний. Это противоречит общемировой экономической тенденции к укрупнению и диверсификации производства, то есть расширению ассортимента продукции, работ и услуг, освоению новых видов производств с целью повышения эффективности работы и предотвращения банкротства.
Экономическая безграмотность представленной "Программы" и вымышленность многих содержащихся в ней доводов делает призрачными шансы получить ожидаемые ее авторами положительные результаты.
Корр. Мы не коснулись правового аспекта проблемы...
Министр. С правовой точки зрения осуществление "Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте" представляется недопустимым, поскольку оно подразумевает нарушение статьи 90 Конституции РФ, гласящей, что указы президента РФ не должны противоречить федеральным законам. А такое противоречие очевидно, так как указы президента Ельцина №426 от 28 апреля 1997 г. и №1201 от 8 ноября 1997 г. не соответствуют статьям 2 и 4 федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте".
Одновременно, в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, нелегитимными являются и постановления правительства РФ № 338 от 21 марта 1998 г. и № 550 от 20 мая 1999 г., которые противоречат Указу президента РФ № 1201, а также Постановление правительства РФ № 448 от 15 мая 1998 г., противоречащее федеральному закону "О федеральном железнодорожном транспорте" и федеральному закону "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации".
Корр. В принципе для правового государства приведенных вами юридических противоречий достаточно, чтобы прекратить губительное "реформирование". Однако, вопреки обыкновению, мы с вами как-то не коснулись позитивной стороны вопроса. Что нужно делать?
Министр.Почему же не коснулись? МПС сегодня представляет из себя уникальную, цельную и эффективно работающую систему, что признают и у нас, и за рубежом. Структурная реформа в этой отрасли не просто не нужна — она вредна и опасна. Таким образом, отказ от сегодняшней программы реформирования отрасли является самым что ни на есть позитивным действием.
Существует опасность расчленения отрасли на приватизируемые прибыльные сегменты и неприбыльные, которые неизбежно останутся на балансе федерального или местных бюджетов. Однако цельность системы заключает в себе опасность вычленения отдельных фрагментов — система может рухнуть целиком. И это неизбежно произойдет, поскольку бюджеты всех уровней не способны выдержать нагрузки, которая свалится на них, если, скажем, грузовые перевозки станут работать на извлечение частной прибыли.
Таким образом, необходимо в первую очередь заблокировать поползновения на приватизацию особо прибыльных сегментов МПС.
Абсолютно губительна и система конкуренции в области пассажирских перевозок. Даже в случае успешного внедрения этой модели образовавшиеся частные компании окажутся в неравных условиях, и часть из них неизбежно будет медленно разоряться, а это в свою очередь приведет только к снижению пассажирооборота.
Система железнодорожного транспорта призвана в первую очередь поддерживать единство экономического и стратегического пространства России. Любые преобразования этой системы, направленные на извлечение прибыли, неизбежно будут приводить к выведению этой прибыли из системы. Откуда будут браться инвестиции на поддержание, обновление и развитие железных дорог? Все это приведет только к одному — к сворачиванию системы.
Разве нам мало опыта "Аэрофлота", когда после его "реформирования" мы стали отставать по пассажирообороту авиационного транспорта даже от Африки? Только в случае с железнодорожным транспортом это будет означать еще и конец Российской Федерации.
Беседу вел директор агентства "Фортэкс-Консалтинг" Анатолий БАРАНОВ