Великобритания, покинув ЕС, формирует новую внешнеэкономическую политику. Важный ее элемент – стратегия позиционирования относительно институтов глобального регулирования. Великобритании нужно понять, как институциональная среда реагирует на вновь обретенный ею статус автономного актора, действующего вне европейского блока. В рамках ВТО Лондону надо решить технический вопрос формирования собственных перечней торговых обязательств, поделить с ЕС тарифные квоты, отыскать свое место в разветвленной системе внутриорганизационных коалиций. На площадке ООН британским представителям важно найти способ развернуть концепт «Глобальная Британия», пока бессодержательный, в дипломатически осуществимую программу действий. Содружество наций – один из немногих форматов межгосударственного сотрудничества, который Британия может использовать для консолидации союзников, но для этого потребуется реформировать организацию, перейдя от символической демонстрации единства к экономически значимой координации шагов на мировой арене. Позиции Британии в МВФ устойчиво сильны, однако постепенное увеличение квот развивающихся стран в сочетании с выработкой Евросоюзом консолидированной политики в МВФ, вероятно, изменит расстановку сил в фонде не в пользу Лондона. Исследователи поразному трактуют экономические последствия пересмотра внешнеполитического статуса Великобритании. Так, К. Робертс, Г. Блэйкли, Л. Ранкин и Р. Стейтем указывают, что выход Британии из ЕС породил неопределенность, которая сковывает инвестиционные решения компаний, ориентированных на экспорт. Поскольку успех государства в международной конкуренции зависит от бескризисного развития экспортных отраслей, позиции Британии ослабнут изза брекзита. Ш. Сингэм, Р. Тайлкоут и В. Хьюсон, напротив, считают, что участие в общеевропейском рынке сдерживало развитие страны. С их точки зрения, средством раскрытия экономического потенциала автономной Великобритании станет независимая торговая политика, так как брекзит устранил регуляторные препятствия для либерализации торговли. Процесс либерализации мировой торговли находится в компетенции ВТО, поэтому для Великобритании активизация взаимодействия с другими членами этой организации является внешнеэкономическим приоритетом.
Великобритания и ВТО: проблема завышенных ожиданий
Всемирная торговая организация находится в кризисе. Поведение Китая и США подрывает систему правил, без исправной работы которой невозможно предотвратить рост протекционизма. Китай, проводя политику неограниченного субсидирования своих компаний, фактически лишает компании других стран права на конкуренцию в рыночной среде, свободной от массированного государственного вмешательства. Американские власти, действуя в национальных интересах, остановили работу апелляционного органа механизма урегулирования споров ВТО, блокируя назначение туда новых судей и тем самым лишая других членов ВТО доступа к единственной в своем роде инстанции, где торговые конфликты между государствами разрешаются с опорой не только на корпус правовых документов ВТО, фрагментарных и противоречивых, но и на нормы международного права. Антирыночному поведению сверхдержав Великобритания не может противопоставить ничего, кроме деклараций. По словам Э. Трасс, британского министра внешней торговли, у ВТО нет более верного союзника в деле модернизации организации, чем Соединенное Королевство. Однако Лондон не располагает влиянием, необходимым для кардинального изменения ситуации. Неформальная иерархия участников ВТО с течением времени эволюционировала. В ходе Уругвайского раунда торговых переговоров в 1986– 1994 гг. и в начальный период существования ВТО тон задавала «четверка» – США, Канада, Япония и Европейское экономическое сообщество/ЕС. На полях Десятой конференции министров стран-членов ВТО в Найроби в 2015 г. сложилась новая группа лидеров переговорного процесса – «пятерка», объединившая США, ЕС, Китай, Индию и Бразилию. Великобритания была причастна к лиге неформальных лидеров ВТО постольку, поскольку была в составе общеевропейского пула переговорщиков. Теперь ее место – во втором эшелоне странчленов. Это значит, что у Британии будет возможность периодически участвовать во встречах в «зеленой комнате» (green room meetings) – совещаниях под председательством генерального директора ВТО, где решения, требующие широкого консенсуса, обсуждаются с привлечением 2040 участников.
Конечно, Британия может продвигать фритредерскую повестку, опираясь на свое идеологическое и дипломатическое влияние. Л. Фокс, прежний министр внешней торговли страны, говорил, что приоритет Британии – способствовать либерализации мировой торговли, прежде всего в сфере услуг. Однако члены ВТО уже выразили свое отношение к перспективам дальнейшей либерализации: начатый в 2001 г. Дохийский раунд переговоров, нацеленный на согласование снижения торговых барьеров, к 2015 г. зашел в тупик. Достижимой для Соединенного Королевства целью будет адаптация к текущим тенденциям внутри ВТО, формируемым более сильными игроками, и участие в уже сложившихся внутриорганизационных коалициях. Например, Британия может вступить во влиятельную Кэрнскую группу, включающую девятнадцать стран – экспортеров сельхозпродукции, ратующих за либерализацию торговли в этой сфере. И даже в столь ограниченном формате она не может претендовать на лидерские позиции, так как работу группы координирует Австралия. Однако прежде чем перейти к рутинной бюрократической работе по встраиванию в коалиции, британцам важно решить насущные проблемы, сформировав собственные перечни торговых обязательств по товарам и услугам, отличные от брюссельских. Действия Лондона по размежеванию с ЕС вызвали острую реакцию других членов ВТО. Во первых, представленный Британией перечень специфических обязательств по услугам породил упреки в ограничении доступа к рынку. Например, Тайвань раскритиковал изменение норм в авиационной сфере: если обязательства ЕС предполагают, что авиакомпании могут арендовать воздушное судно, зарегистрированное в любой из стран ЕС, то новые обязательства Великобритании предполагают, что британским авиакомпаниям будет разрешено арендовать только те воздушные суда, которые имеют британскую регистрацию. Прямолинейная претензия Тайваня обнаруживает простую логику: ВТО – инструмент глобализации, а действия Британии по локализации, огораживанию своего рынка есть акт деглобализации, противоречащий духу ВТО и недопустимый для члена этой организации. Во вторых, согласованный Брюсселем и Лондоном в 2018 г. подход к разделу тарифных квот вызвал недовольство иностранных экспортеров. ЕС и Британия договорились делить квоты в соответствии с исторически сложившимися пропорциями импорта. Например, европейская квота на импорт новозеландского масла, равна 74693 тоннам в год, из которых 47177 тонн поступали в континентальную Европу, а 27516 тонн – в Великобританию. Значит, квоту разделят в этой же пропорции: 63% – доля ЕС, 37% – доля Британии. Ассоциация производителей молочной продукции Новой Зеландии возражает, что подобное дробление квот лишает новозеландских экспортеров возможности гибко реагировать на изменение спроса в разных регионах Европы. Действительно, если в будущем британский спрос сократится, а европейский возрастет, то объемы поставок новозеландского масла, ранее шедшие в Британию, не удастся перенаправить на континент, так как эти объемы будут превышать новую, менее вместительную квоту ЕС. Технические по своей сути коллизии, многочисленные и сложные, которые Британии предстоит урегулировать с другими странами, создают невыигрышные условия для осуществления лидерских амбиций Соединенного Королевства на площадке ВТО.
Дипломатические возможности Великобритании в системе ООН
Дипломатический престиж Великобритании зависит от того, удастся ли ей сохранить прежнее влияние в ООН. Ответ на этот вопрос предлагает исследование, проведенное Дж. Гифкинс, С. Джарвисом и Дж. Ралфом по заказу британской Ассоциации содействия ООН. Эти ученые в своем докладе обобщили материалы интервью, в основном анонимных, взятых ими у британских чиновников и дипломатов других стран, чтобы понять, как выход из ЕС изменил репутацию Соединенного Королевства в ООН. Выводы доклада таковы. Лондон будет вынужден и впредь тесно сотрудничать с Брюсселем, поскольку ухудшение отношений между ними снизит способность коллективного Запада вырабатывать общую политику при возникновении угроз международной безопасности. Если произойдет серьезное охлаждение отношений, это вызовет сомнение других стран в правомочности британских притязаний на сохранение постоянного членства в Совете Безопасности. Обладая правом вето, Британия защищена от потери места в Совбезе, но не избавлена от спекуляций относительно легитимности ее членства. Респонденты видят в брекзите признак внутреннего разлада, что ставит под вопрос надежность Британии как партнера и поэтому вредит ее международной репутации. Вместе с тем респонденты отмечают, что неизменным источником «мягкой силы» британской миссии в ООН будет умение ее сотрудников составлять проекты резолюций, формировать повестку дня и заручаться поддержкой других делегаций. Позиции Британии в Генеральной Ассамблее уязвимы, поскольку там все определяет численный перевес той или иной группы влияния. По мнению опрошенных дипломатов, единственный путь для Британии заручиться широкой поддержкой в Генассамблее – добросовестно исполнять свое обязательство ассигновать 0,7% валового национального дохода на финансовую помощь иностранным государствам. Судя по материалам доклада, брекзит вверг Британию в состояние хронической внешнеполитической уязвимости. Но чем труднее британское положение в системе ООН, тем сильнее должна возрасти роль Содружества наций – круга государств, объединенных общностью исторической судьбы.
Содружество наций: перспективы создания торгового блока
Общее имперское прошлое, сходные правовые установления и совместимость политических ориентиров – факторы, удерживающие государства Содружества в орбите Великобритании. Получится ли у британцев переформатировать этот политический клуб в торговый блок – вопрос, на который некоторые сторонники выхода из ЕС давали утвердительный ответ. Однако ни кабинет Мэй, ни кабинет Джонсона такой цели не поставили. Сумма ВВП стран Содружества к 2017 году достигла $10,4 трлн. Общий объем торговли между его участниками к 2020 г., по прогнозу, должен был достичь $700 млрд. Но торговые и инвестиционные перспективы сообщества не ясны, так как отсутствует инстанция, которая координировала бы сотрудничество входящих в него государств, географически удаленных друг от друга и сильно отличающихся по уровню развития. Секретариат Содружества ограничивается тем, что поддерживает сеть деловых контактов (Commonwealth Enterprise and Investment Council), участники которой раз в два года в рамках саммита глав государств Содружества собираются на бизнес-конференцию (Commonwealth Business Forum). В отсутствие четких планов преобразования организации как целого можно предположить, что реалистичной задачей для Великобритании станет интенсификация торговли с отдельными странами Содружества путем заключения с ними соглашений о свободной торговле. В общем товарообороте Британии доля стран Содружества равна 8,7% (£115 млрд.). В рамках сообщества наиболее активно Британия торгует с пятью странами: Индией (18,1% от товарооборота Британии со странами Содружества), Канадой (16,5%), Австралией (14%), Сингапуром (12,3%), ЮАР (8,1%). На примере Индии видно, насколько трудно будет заключить торговую сделку. Индийская экономика быстро развивается: в последние шесть лет темпы роста ВВП не опускались ниже 6% в год. Соглашение о свободной торговле расширило бы присутствие британских компаний на этом динамичном рынке, переломив негативную тенденцию последних двадцати лет: за 1999–2019 гг. Британия с позиции второго торгового партнера Индии по объему товарооборота опустилась на семнадцатое место. Проблемы британских экспортеров в Индии разнообразны: например, предприятия аэрокосмической и автомобильной промышленности страдают от нечеткости индийских таможенных правил и слабой защиты патентных прав; поставщики фармацевтики и медицинского оборудования вынуждены из-за отсутствия единых стандартов качества продукции сверяться со спецификациями разных ведомств; продавцы шотландского виски испытывают трудности из-за различий в правилах продажи алкоголя в разных индийских штатах. Проблемы индийских экспортеров более фундаментальны. Индия заинтересована в расширении экспорта информационных услуг. Это трудно сделать без свободного передвижения людей: индийским программистам и студентам нужны британские визы. Аналитики отмечают, что Индия не пойдет на заключение торговой сделки с Британией, если иммиграционный вопрос не будет разрешен благоприятным для нее образом. В свою очередь, Британия, не улучшив торговые отношения с Индией, не имеет шансов консолидировать вокруг себя Содружество наций. Таким образом, ни ВТО, ни ООН, ни Содружество наций не являются комфортными площадками для продвижения британских интересов. Сказанное не умаляет влияния страны на принятие важных для всего мира решений. Великобритания – шестая экономика мира ($2,74 трлн. по номинальному ВВП), уступающая только США ($21,44 трлн), Китаю ($14,14 трлн), Японии ($5,15 трлн), Германии ($3,86 трлн) и Индии ($2,94 трлн). Но постепенно происходит ревизия идейной и институциональной основы этого влияния. Определенную роль в этом играет изменение идеологии глобального регулирования: либерализм, который остается важным ориентиром британской экономической политики, повсеместно вытесняется дирижизмом.
Великобритания и МВФ
Моделью для понимания британского положения в мировой экономике может служить ее статус в МВФ. Великобритания по-прежнему вместе с США, Японией, Германией и Францией входит в пятерку стран, которые фактически осуществляют коллективное руководство фондом. Но есть две проблемы, которые со временем могут изменить расклад сил не в пользу Соединенного Королевства. Во первых, при условии постепенного перераспределения квот в пользу Китая и других развивающихся стран квоты стран ЕС будут размываться, что, вероятно, заставит европейские страны действовать более сплоченно. ЕС давно пытается создать механизм координации активности членов сообщества в МВФ. Если это получится, Британия, находясь вне европейского блока, рискует оказаться в невыгодной позиции изолированного наблюдателя, ибо для сближения с Японией нет предпосылок, а США, обладающие в МВФ фактическим правом вето, нуждаются не в союзниках, а в приверженцах их курса. Во вторых, Британии трудно будет в полной мере использовать свой ресурс «мягкой силы» при новом руководстве МВФ. Британский прагматичный подход к экономике плохо совместим с реформистской повесткой, предложенной К. Георгиевой, ставшей директором-распорядителем фонда осенью 2019 г. Избрание Георгиевой лоббировала Франция, ее кандидатуру приветствовали восточноевропейские страны и страны Юга, обремененные долгами, против выступили государства европейского Севера. Георгиева стремится упростить доступ развивающихся экономик к кредитным ресурсам, более тесно сотрудничая в этом со Всемирным банком. Поиск компромиссов с крупными должниками, например, с Аргентиной, не обойдется без процедурных послаблений. В атмосфере ослабления критериев экономической рациональности британским представителям будет сложно эффективно работать на площадке МВФ. Выход из Евросоюза – кризисный процесс. Он навязывает Великобритании компенсаторную стратегию поведения. Возможные выгоды от брекзита находятся за горизонтом планирования. Действия Лондона в институциональных рамках структур глобального экономического регулирования в обозримой перспективе будут определяться задачами минимизации экономических потерь, сохранения репутации и политического капитала.
Большаков Александр Вячеславович – к.э.н., независимый исследователь
Источник: издание «Мировое развитие» - Глобальное управление: кризис или трансформация? Выпуск 22 2021
