Российский и антироссийский лоббизм в США

Анализ отчётов лоббистских фирм, поданных в соответствие с законом «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., показывает, что среди групп, лидирующих по расходам на лоббирование вопросов внешней политики США, в качестве клиентов присутствуют группы интересов из самых разных стран, как союзников США, так и противников. Лоббистские усилия российских групп интересов занимают довольно скромное место (см. табл. 1). Во многом это объясняется неэффективностью попыток прямого лоббирования, которые предпринимались в России с начала 1990-х годов. Ещё менее результативным такое лоббирование стало с возникновением охлаждения и конфронтации в отношениях между США и Россией начиная с 2006-2008 гг. Хотя до 2013 г. расходы российских групп интересов на лоббирование в США были значи­тельно больше, чем после 2013 г. (см. табл. 2).

Каково место российских групп интересов? Чего они добивались и на­сколько успешно? В этом отношении предполагается рассмотреть следующие вопросы:

1. Какие цели ставили перед собой группы интересов?

2. Насколько интересы этих групп совпадают или расходятся с идеологи­ческими доктринами и целями политики США?

3. Как эти группы связаны с политической системой США и политиче­ским классом?

4. Каким образом цели лоббирования были представлены (или не пред­ставлены) в публичном пространстве?

Анализ позитивного опыта лоббирования

Из более-менее удачных попыток лоббирования после 2008 г. можно на­звать две. Закончились успехом многолетние усилия открыть доступ россий­скому урану на американский рынок напрямую без посредников и без анти­демпинговых квот. А кроме того, США согласились пропустить Россию в ВТО и отменили поправку Джексона - Вэника. Поставщик урана, компания «Техснабэкспорт» начала поставки в начале 1990-х. США были заинтересованы в ядерном разоружении России и предло­жили свой рынок для поставок переработанного оружейного урана для атомных станций по договору «ВОУ-НОУ». Это обстоятельство и было сущест­венным отличием экспорта урана в США, скажем, от российских попыток за­хватить серьёзную долю на американском рынке стали или титана. С другой стороны, в США 25 покупателей урана для АЭС и только два крупнейших поставщика - компании «ЮСЕК» (United States Enrichment Co., USEC) и «КонверДин» (ConverDyn). Они были недовольны дешёвым российским ураном и начали антидемпинговые процедуры. Министерство торговли США ввело жёсткие ограничения. Долгие годы «Техснабэкспорт» был связан квотой на поставку и условием торговли через американского посредника, но боролся, нанимая лоббистов. В 2006 г. за дело взялась лоббистская фирма «Ди-Си неви- гейторс» (DC Navigators). Её услуги стоили 210 тыс. долл. в год. Лоббистские усилия предпринимались, как свидетельствуют отчёты «Ди-Си невигейторс», не только в Сенате и Палате представителей, но и в администрации президен­та, Министерстве энергетики. В 2007 г. американский суд по международ­ной торговле признал, что Минторг США неправомерно начал антидемпинго­вое расследование против «Техснабэкспорта». Суд удалось убедить, что по­ставка урана есть не поставка товара, а оказание услуги. Американское ура­новое лобби, за которым стояла, прежде всего, компания «ЮСЕК», начало на­ступление на российско-американское соглашение о сотрудничестве в области мирного атома. Соглашение должно было лишить USEC статуса эксклю­зивного агента по закупками российского урана. Поводом заставить админист­рацию Дж. Буша-мл. отозвать это соглашение из Конгресса и остановить ра­тификацию стал российско-грузинский конфликт 2008 года. В 2008-2009 гг. «Техснабэкспорт» заплатил фирме «Кессиди энд Эссоши- эйтед» (Cassidy & Assosiates) за лоббирование в Конгрессе, Министерстве энергетики, Госдепартаменте и Министерстве торговли ещё 160 тыс. долл. Дополнительно подключилась пиар-фирма «ЭПКО ворлдвайд» (APCO World­wide). В 2010 г. Белый дом снова внёс российско-американское Соглаше­ние о мирном атоме на ратификацию в Конгресс. С резолюцией «О неодобре­нии соглашения» выступили конгрессмен от Массачусетса демократ Э. Марки и республиканец от Небраски Дж. Фортенберри. Но, во-первых, президент мог наложить на такое решение вето, которое преодолевается только 2/3 голосов палаты. Во-вторых, поставить крест на Соглашении могут только резолюции обеих палат Конгресса. Дело кончилось тем, что, отлежав в Конгрессе 90 дней, документ был автоматически ратифицирован. Таким образом, дело закончилось победой: у России появилось право по­ставлять уран напрямую американским потребителям. Лимит на объём поста­вок должен быть отменён после 2020 г. В 2011-2013 гг. он вырос с 16 до 41 т, а с 2014-2020 гг. должен составить 485-514 т. Пожалуй, это пока единствен­ный случай, когда деньги, потраченные на американских лоббистов, оправдали себя. Но победа здесь принадлежит не только лоббистам, а в значительной мере юристам, которые нашли лазейку в антидемпинговом законодательстве: поставка урана - это не поставка товара, а услуга.

Иначе обстояло дело с лоббированием вступления России в ВТО. На этом примере хорошо видна роль американских групп интересов и то, какое они мо­гут оказать влияние на процесс лоббирования, если интересы сторон в опреде­лённый момент совпадают. Лоббировал российско-американские переговоры по ВТО Альфа-банк. Если учесть, что российские банки всегда были большими скептиками вступления России в ВТО, то приходится сделать вывод, что Аль­фа-банк работал по просьбе российских властей. Это была трудная победа, она стоила немалых средств - 3,48 млн. долл. - и растянулась на девять лет. Деньги, истраченные на лоббистов, долго не приносили результата. С одной сто­роны, у России были союзники - мощные группы экономических интересов: американские производители мяса кур, компании «Боинг», «Хьюлет-Паккард». Другие группы интересов - Американская ассоциация кинокомпаний (MPAA), Американская ассоциация звукозаписи (RIAA), «Майкрософт» - в качестве ус­ловия вступления в ВТО требовали от России сначала выполнения обязательств по защите американской интеллектуальной собственности. С другой стороны, внутри США была группа лиц с консервативными политическими интересами, желавшая сохранить рычаг давления на Россию в виде поправки Джексона - Вэника. Эта группа хотела увязать сотрудничество с Россией и ответственность за нарушения прав человека. Её возглавляли сенатор Б. Кардин и старший член бюджетного комитета Палаты представителей С.Левин, который настаивал, что торговля между США и Россией должна рассматриваться как нечто большее, чем просто бизнес. Как это было в случае с Китаем. Но без отмены поправки Джексона - Вэника и предоставления России ста­туса нормального торгового партнёра (Permanent Normalized Trade Relations — PNTR) американские компании не могли воспользоваться преимуществами от вступления России в ВТО. Главными агитаторами в Сенате за предоставление России статуса PNTR были председатель комитета по финансам сенатор М. Бокус и старший член того же комитета сенатор О. Хэтч. Смысл их аргумен­тов сводился к одному: «Вступление России в ВТО - это подарок для амери­канских предприятий, рабочих, фермеров...». В конце 2011 г. Бокус приез­жал в Россию, встречался с президентом Медведевым. За 2012 г. он выступал в Конгрессе более 30 раз и говорил с небольшими вариациями одно: в США будут новые тысячи рабочих мест, в ближайшие пять лет американский экс­порт в Россию увеличится вдвое. Дело сдвинулось, когда выход для противо­положной силы был найден в виде отдельного «закона Магнитского», но упо­мянутого рядом с PNTR. То есть одна противоположная сила была исключена из параллелограмма сил, а интересы других участников были использованы в своих целях. Сенатор Бокус даже заявил, что поправка Джексона - Вэника стоит на пути американских фермеров и рабочих. Через их интересы была выражена цель лоббистов: дать России статус нормального торгового партнёра и закончить длинную историю с её вхождением в ВТО. В Палате представите­лей за скорейшее решение вопроса почти с теми же аргументами выступал председатель бюджетного комитета Д. Кэмп. Из истории с лоббированием вступления России в ВТО хорошо видно, на­сколько огромное (если не сказать ключевое) значение имеет представление самого лоббируемого документа и целей лоббирования (или контрлоббирова­ния) в политическом классе и в общественном мнении таким образом, чтобы они соответствовали интересам США. Перед кризисом 2007-2008 гг., когда скупка американских активов россий­скими сырьевыми компаниями вызывала у властей США беспокойство, контр­аргумента было два: либо скупка делается управляемыми Кремлём компания­ми и является угрозой стратегическим интересам США, либо это бизнес, свя­занный с мафией, отмывает криминальные деньги. То же подтвердил в апре­ле 2008 г. генеральный прокурор М. Макаси, который, комментируя скупку американских активов компаниями из России и стран Центральной Азии, зая­вил, что появление представителей преступного мира в энергетике и на рынке стратегического сырья «может оказать дестабилизирующее влияние на геопо­литические интересы США».

Анализ негативного опыта

Жертвой обвинений в связях с преступным сообществом в своё время стал металлургический магнат О. Дерипаска, чья корпорация «Базовый элемент» приобрела 5% акций «Дженерал моторс». В 2006 г. Госдепартамент США деза­вуировал его визу. В мае 2009 г. Дерипаска заключил контракт с вашингтон­ской консалтинговой фирмой «Индевор групп» (Endeavor Group) на «консал­тинговые услуги по вопросам получения американской визы, а также по во­просам в сфере коммерческих трансакций», чьи услуги стоили 40 тыс. долл. в месяц. Дерипаска всё-таки получил американскую визу как председатель рос­сийской части делового консультативного совета АТЭС. Но суммарные расхо­ды на визовые проблемы Дерипаски составили более 1,5 млн. долларов. Обвинения в коррупции и связях с мафией после кризиса 2008 г. смени­лись в устах американских контрлоббистов другим аргументом: американские деньги должны работать на американцев. В 2009 г. компания «Северсталь» проиграла борьбу за госкредиты правительства США на модернизацию стале­литейного комбината «Северсталь Диборн» (Severstal Dearborn) в Мичигане, приобретённого в 2004 г. Сначала «Северстали» удалось пролоббировать реше­ние в Мнистерстве экономики США. Но против предоставления кредита «Се­верстали» в размере 730 млн. долл. выступил конгрессмен Д. Айсса, глава ко­митета по надзору за работой правительства в Палате представителей. В письме министру энергетики конгрессмен напирал на то, что, во-первых, «Се­версталь» уже готова была выпускать новый стальной лист, когда был предос­тавлен кредит. Во-вторых, утверждал конгрессмен, кредитная программа США задумана для помощи именно американским автопроизводителям в пре­одолении кризиса. Компании А. Мордашова не помогли даже специально на­нятые лоббисты - известная юридическая компания «Кларк Хилл ПЛС» (Clark Hill PLC). Министерство экономики, через которое действовали лобби­сты «Северстали» сначала оправдывалось, что кредит даст новый стальной лист и сделает американских автопроизводителей более конкурентоспособны­ми. Но когда против кредита «Северстали» выступили сенатор из Индианы Д. Коутс и сенатор из Пенсильвании П. Туми, которые утверждали, что подобная сталь уже выпускается на заводах в их штатах, Министерство экономики США сдалось. Коутс приветствовал отказ в кредите «Северстали», сказав, что решение было благом для сталеваров Индианы и Пенсильвании. Если бы на месте «Северстали» была другая американская компания, то сенаторы и конгрессмены от Мичигана сказали бы своё слово в Конгрессе. «Северсталь» не выстроила взаимоотношений с сенаторами и конгрессменами от Мичигана, не участвовала в их избирательной кампании, т.е. не создала и не использовала инфраструктуру давления. Компания не сумела придать лоб­бированию собственных интересов выгодное представление в публичном про­странстве. Хотя противоположная сторона действовала именно в этом направ­лении. Никто бы не назвал сенаторов и конгрессменов от Мичигана агентами Москвы, если бы представление их целей лоббирования строилось на двух ар­гументах: компания «Северсталь» создаёт рабочие места в Мичигане, но она работает на всех американцев, ведь её заводы поставляют на рынок США 40% стального листа. Похожим образом, не прибегая к внешним инструментам лоббирования, проиграла лоббистскую схватку компания «Норильский никель», владевшая с 2003 г. 51% акций корпорации «Стилвотер майнинг» (Stillwater Mining) - крупнейшего в США производителя палладия и платины. Эти металлы заку­пала «Дженерал моторс» для производства катализаторов в глушителях авто­мобилей. Но когда в 2008 г. в результате кризиса акции «Дженерал моторс» перешли к правительству США, сенатор от Монтаны Дж. Тестер и губернатор штата Монтана Б. Швейцер заявили, что американские автопроизводители должны иметь дело с американскими поставщиками. В 2010 г. «Норникелю» пришлось продать долю в «Стилвотер майнинг» за 900 млн. долл. И сразу после этого «Дженерал моторс» возобновила договор о поставках палладия со «Стилвотер майнинг». «Норникель» проиграл лоббистам своих конкурентов. «Стилвотер майнинг», крупнейшая компания в Монтане, не использовала ры­чаги внешнего давления ни на одной из публичных площадок. Ни в комиссии, ни в комитете Конгресса, ни в легислатуре штата, ни через акции обществен­ного давления не было попыток построить лоббистскую кампанию на увязке электоральных интересов конгрессменов штата, экономических интересов са­мого штата и интересов избирателей, прежде всего в рабочих местах. Формуле «американские налогоплательщики спасают «Дженерал моторс», а не россий­ских олигархов» следовало противопоставить кампанию под лозунгом «амери­канские налогоплательщики спасают всю американскую экономику, а не толь­ко «Дженерал моторс».

Лоббирование антироссийских интересов

Ещё большую роль представление целей лоббирования в общественном пространстве играет, когда принимаемое решение имеет внешнеполитический контекст и затрагивает интересы политических участников. Это можно наблю­дать на лоббировании групп антироссийских интересов. Перед тем, как теле­компания НТВ перешла от В. Гусинского к «Газпрому», её прежний собствен­ник пытался нажать на российские власти при помощи США. «Старое» НТВ лоббировало через фирму «Скваэр Паттон Боггс» принятие Конгрессом резо­люции №128 и законопроекта №2121 «О демократии в России» (2001-2002 гг.). Однако никакого дальнейшего влияния на Москву эта резолюция не имела, так как в тот момент это не отвечало интересам США в отношении России. Но вот в 2005 г. начинается борьба бывших акционеров ЮКОСа и Менате­па (GML - Group Menatep Limited) и группы «Американские держатели ак­ций нефтяной компании ЮКОС» против властей России за остатки активов империи М. Ходорковского и компенсацию потерянных активов. Их расходы на лоббистов составили к концу 2013 г. 4140 млн. долл. После того как арбит­ражный суд Москвы признал задолженность нефтяного концерна ЮКОС в 492 млрд. руб. и объявил компанию банкротом, акционеры ЮКОСа - «ЮКОС юниверсал» (Yukos Universal) и «Хьюлли энтерпрайзиз» (Hulley Enterprises), которым принадлежит 51% акций - потребовали от России возместить ущерб в 28,3 млрд. долл. К ним присоединился фонд «Ветеран петролиум» (Veteran Petroleum) (10% акций), и сумма требований возросла до 33,1 млрд. долл. Иск о компенсации обесценения акций ЮКОСа в результате банкротства компании был подан в Гаагский суд. А в Вашингтоне бывшие акционеры банка «Мена­теп» наняли лоббистскую фирму «Кавингтон энд Бёрлинг» (Covington & Burl­ing). В её отчёте среди целей лоббирования указаны: «помощь правитель­ству США в получении от России компенсаций американским акционерам ЮКОСа, гражданские права и свободы, верховенство закона в России». Указа­ны лоббируемые инстанции: кроме Сената, Палаты представителей, также Госдеп и СНБ США. Почти одновременно юридическое подразделение «Ка­вингтон энд Бёрлинг» от лица 12 американских акционеров ЮКОСа подало иск в окружной суд Округа Колумбия. Ответчиками были названы: Россия, «Газпром», «Газпромнефть», «Роснефть», «Роснефтегаз» и руководители этих компаний. Рассмотрение дело ЮКОСа в Конгрессе должно было послужить косвенным подтверждением обоснованности требований Менатепа в Гаагском суде. Менатеп увеличил сумму своего иска в Гаагском суде до 50 млрд. долл. В Вашингтоне были наняты еще две лоббистские фирмы - «Гринберг трауринг ЛЛП» (Grinberg Trauring LLP) и «Барнс энд Торнбург ЛЛП» (Barnes & Thorn­burg LLP). С 2003 по 2011 г. на их услуги истрачено 1,38 млн. долларов. Экономические интересы бывших акционеров ЮКОСа в процессе лоббиро­вания были представлены в плоскости конфронтации США и России. Сразу по­сле вынесения приговора Ходорковскому в 2005 г. сенаторы Дж. Байден, Б. Оба­ма и Дж. Маккейн внесли в Сенат резолюцию №322, в которой дела в отноше­нии Ходорковского и Лебедева названы «политически мотивированными». Ана­логичную резолюцию № 525 конгрессмены Р. Викер и Т. Лантос внесли в Пала­ту представителей. Смысл её повторяет резолюция Сената: российская судебная система является инструментом Кремля. Затем сенаторы Р. Виккерс и Б. Кар­ден вносят в Сенат резолюцию, признающую Ходорковского незаконно осуж­дённым, а приговор политически мотивированным случаем избирательного аре­ста и судебного преследования. Аналогичная резолюция №327 принимается Конгрессом в 2011 г. Здесь антироссийские интересы большинства американских политиков совпадают с интересами Менатепа, что облегчает лоббирование.

В 2011 г. сенатор от штата Миссисипи Р. Виккерс заявляет в Сенате, что международные суды не признают конфискации ЮКОСа. Законные владель­цы - «Менатеп» - могут требовать за их захваченные активы от российского государства 100 млрд. долл. Затем сенатор Р. Виккерс сослался на реше­ние второго трибунала международного арбитража в Стокгольме, который признал обоснованными претензии миноритарного акционера ЮКОСа - ком­пании «РОСИНВЕСТ» (RosInvest Co.), зарегистрированной в Великобрита­нии, - в размере 3,5 млн. долл. к российскому правительству. В 2014 г. третей­ский суд в Гааге признал справедливыми требования Менатепа к России в размере 50 млрд. долл. Продолжение этой истории мы наблюдаем сейчас, ко­гда власти Франции и Бельгии пытаются арестовывать российскую собствен­ность в обеспечение иска. Такая же перспектива открывается в судах США. Можно заключить, что по сравнению с лоббированием прежнего собствен­ника НТВ, бывшие собственники ЮКОСа добились лоббированием большего. И в том и в другом случае лоббирование использовало представление частных интересов через идеологические - защиту демократии, свободы, прав челове­ка. Но спустя 10 лет конфронтация в отношениях США и России стала откры­той, а идеологическое представление интересов лоббирования - более эффек­тивным. В этом смысле заслуживают внимания попытки лоббирования в США украинских групп интересов. В 2012 г. президент Украины В. Янукович ещё не был вычеркнут из американской стратегии в отношении Украины и не был свергнут, а украинская оппозиция требовала освобождения бывшего премьера Ю. Тимошенко. Всё, чего добились муж бывшего премьер-министра Украины Александр Тимошенко и «Европейский центр современной Украины», запла­тив американским лоббистам (табл. 1) более 700 тыс. долл., это были две резо­люции S.RES.466. и H.RES.730 с призывом освободить из тюрьмы Тимошенко плюс приглашения дочери Ю. Тимошенко, Евгении, на молитвенный завтрак с президентом Б. Обамой в числе других 5 тыс. гостей. Дочь Тимошенко погово­рила на завтраке с госсекретарем X. Клинтон, а пресс-служба Белого дома заявила, что администрация Белого дома разочарована заключением Ю. Ти­мошенко. А её судебное преследование было названо политически мотивиро­ванным. Но никаких изменений в отношениях с президентом Януковичем это не повлекло: США ещё делали на него ставку.

Формы и механизмы представления интересов при лоббировании

Эффективные примеры представления целей лоббирования дают сами американские лоббисты. Это не только лоббирование статуса нормальных тор­говых отношений с Россией во благо американских фермеров при вступлении России в ВТО. В случае израильского лобби это политическая мантра: «Изра­иль защищает интересы США на Ближнем Востоке». Снятие экономических санкций с Китая в 2001 г. и согласие США на его вступление в ВТО прошло по формуле «американские товары продвигают демократию». Стоит вспом­нить и слушания в сенатском Комитете по иностранным делам в июне 2008 г. на тему «Государственные инвестиционные фонды: внешнеполитические по­следствия в эру новых денег». Когда зашла речь о Российском фонде нацио­нального благосостояния с активами в 32 млрд. долл., профессор Колумбийско­го университета Дж. Бхагвати, признав изменения в России в недемократиче­ском направлении, всё же успокоил по поводу инвестиций из таких стран. Они дают заработать американским ивестиционным банкам, утверждал он. А про­фессор университета Тафта Д. Дрезнер вообще заявил, что в недемократичности подобных стран есть плюс: там сильны антиамериканские настроения, а в случае демократического управления эти страны в США инвестировать не будут. Находясь в Москве, такие аргументы трудно придумать. Вторым ключевым элементом лоббирования, наряду с представлением ин­тересов в идеологическом и общественном пространстве, является инфра­структура лоббирования - т.е. через какие группы, структуры институты и давление и представление интересов происходит. В условиях идеологического и политического противостояния приходится лоббировать Ирану. В чём-то ситуация может быть сравнима с российской. Представить нужные Ирану решения в таком виде, в котором они не будут противоречить интересам США, практически невозможно. Но Иран ищет ре­шения. Группой давления здесь выступает иранская диаспора в США, которая формально ратует за обновлённый светский демократический Иран. Ирано­Американское сообщество Северной Калифорнии (аналогичные отделения по­являются и в других штатах) официально провозглашает себя голосом угне­тённых иранцев, но выступает против любого военного вмешательства в Иран. Также мы видим, что не только способ представления целей лоббирования имеет значение, но имеет значение и само представительство группы интере­сов, инфраструктура лоббирования. Речь идёт о создании публичного профи­ля: кто добивается, чего и какими средствами. В схожей ситуации находится и Азербайджан. Его интересы связаны с конфликтом с Арменией из-за Нагорно­го Карабаха. Главная цель - вернуть этот район всеми средствами, в том чис­ле и военными, для чего необходимо невмешательство США. Но США почти целиком на стороне Армении. Ещё в 1992 г. Конгресс принял «Акт в поддерж­ку свободы», который запрещает прямую финансовую помощь США Азербай­джану. Тем не менее, в США зарегистрирован комитет политических действий «Альянс Азербайджан - США». А в Конгрессе создана «рабочая группа по Азербайджану», в составе которой уже 61 конгрессмен. Наиболее важным здесь является юридическая форма представления ин­тересов, насколько она безупречна с точки зрения законов США и насколько эта структура связана с группой интересов (указывает на неё, ангажирована ею). Закон «О регистрации иностранных агентов» 1938 г. обязывает генераль­ного прокурора представлять отчёты о характере, источниках и содержании материалов, распространённых агентами иностранных руководителей Конгрес­су и правительству США. А юридических (и физических) лиц, в том числе и лоббистов, действующих в интересах иностранных властей, подавать такие в Министерство юстиции США. В этой отчётности можно обнаружить актив­ность множества групп интересов, в том числе и российских, которые не оста­вили заметного следа в лоббистских отчётах. Так, агентами ООО «Газпром экспорт» в 2013-2014 гг. были юридиче­ские компании «Кетчум инк.» (Ketchum Inc.), «Винейбл ЛЛП» (Venable LLP) и «Кларк энд Вайншток» (Clark & Weinstock). На их услуги дочка «Газпрома» истратила в 2013 г. 6 329 млн. долл., а в 2014 г. 3 771 млн. долл., в основном деньги пошли на поддержку отношений с прессой и информационные услуги. Числится в иностранных агентах и само правительство РФ, которое заплатило двум юридическим фирмам - «Элстон энд Бёрд ЛЛП» (Alston & Bird LLP) и «Кетчум инк.» (Ketchum Inc) - в 2013 г. 3 738 млн. долл., а в 2014 г. - 1 595 млн. долл. Сюда также вошли информационные услуги: связи с мировыми СМИ по освещению пресс-конференций и интервью российских официальных лиц. Указаны контакты с пресс-секретарём премьер-министра Н. Тимаковой, пресс-секретарём президента РФ Д. Песковым, освещение визита вице­премьера И. Шувалова, контакты относительно статьи президента В. Путина, различные аспекты российско-американских отношений, освещение Саммита G-20, Открытого форума инноваций, контакты с участниками Валдайского дискуссионного форума, распространение информации о деятельности Газ­прома и его пресс-релизов. Тем не менее, это скорее имеет отношение к свя­зям с общественностью, чем к лоббированию. В лоббистском процессе связь между группами интересов и структурами, представляющими (способствующими, выражающими) цели лоббирования, должна быть скрыта. Если за лоббированием российских интересов стоит Газ­пром и подобная связь очевидна, то результатом будет компрометация лобби­рования. Это откроет возможность контрлоббирования группам противополож­ных интересов, в том числе политических и идеологических.

Проблемы инфраструктуры лоббирования для российских групп интересов

После принятия антироссийских экономических санкций в 2014 г. в связи с украинским кризисом против санкций активизировалось лоббирование рос­сийских групп интересов. В лоббистских отчётах появилось подтверждение найма Газпромбанком двух бывших сенаторов Т. Лотта и Дж. Брова в ка­честве лоббистов от фирмы «Скваэр Паттон Боггс» после того, как американ­ское Казначейство добавило банк в список российских компаний, которым за­прещено заимствование в США. После того, как общественная организация «Центр за общественное единство» (Center for Public Integrity) привлекла вни­мание к этой информации, началась публичная критика бывших сенаторов, они были вынуждены заявить, что «больше не ожидают, что будут действо­вать как лоббисты» Газпромбанка. Своё участие они не отрицали, но пред­ставили, будто их втянули чуть ли не обманом. Также известно, что нефтегазовая компания «Новатек», тоже попав под санкции, наняла пиар-фирму «Корвис МСЛ ЛЛС» (Qorvis MSL LLC) в целях лоббирования администрации Белого дома и Конгресса. Эта фирма известна лоббированием интересов Бахрейна, Саудовской Аравии, Гвинеи, Фиджи и Курдистана. Однако есть основания полагать, что и в случае «Новатека», и в случае Газпромбанка лоббирование происходило по старым шаблонам с преж­ней эффективностью. Наивно было полагать, что, заплатив американским лоб­бистам, можно убрать из Конгресса под сукно закон «О предотвращении рос­сийской агрессии» (S.2277, Russian Aggression Prevention Act of 2014). То, что «сенаторы-лоббисты» Дж. Бров и Т. Лотт поспешили откреститься от россий­ских клиентов, (что в общественном мнении лоббирование выглядит как рука Кремля, в том числе благодаря организациям, подобным «Центру за обществен­ное единство»), объясняет, что российские группы интересов по-прежнему не используют публичные инструменты лоббирования и представления интересов. В особом положении оказался Космический центр им. Хруничева. Он из­бежал санкционного запрета на продажу электронных компонентов для спут­ников при помощи лоббистской фирмы «Мэдисон групп» (Madison Group). Во- первых, Центр им. Хруничева был тесно связан с американскими научными кругами, с Национальным космическим агентством США НАСА (NASA), с Международной космической станцией. От кооперации с Россией НАСА не отказывалось и фактически выступало союзником. Во-вторых, лоббисты ис­пользовали идею о том, что запрет на приобретение американских электрон­ных компонентов сделает невозможным выведение в космос с помощью раке­ты «Протон» полезной нагрузки в интересах США. Формально клиентом аме­риканских лоббистов являлась зарегистрированная в США компания «Интер­нешнл ланч сервисиз» (International Launch Services, ILS).

Для анализа процесса лоббирования в математической форме может быть использована «теория непосредственного действия» Т. Парсонса. Она увязывает изменение ситуации с действиями участников в условиях опреде­лённых обстоятельств при достижении поставленной цели. Вводятся понятия «цель», «средства», «условия» и «единица действия». Состояние системы Z, от которой заинтересованные группы ожидают нужного решения, определяется суммой действий отдельных акторов А1, А2, Ап+1, среди которых будут и лоббисты, и законодатели, и группы интересов как со стороны лоббирующих акторов, так и со стороны акторов, лоббирующих противоположное решение. Состояние системы Z также будет определяться элементарными отношениями Rel единичных актов в системе, а также отношений актов в системах такой сложности, когда единичные акты группируются в одну или множество более широких организованных единиц на уровне актора-индивида Ri. Также на Z будут влиять отношения, возникающих на основе связей индивидов как чле­нов социальных групп Re. В случае лоббирования российскими группами интересов первостепенное значение может иметь показатель Rel, который отвечает за отношения еди­ничных актов в системе. Чем больше будет независимых публичных актов лоббирования (голосов), тем меньше будет возможностей у противоположных групп политического давления. Каждый из таких голосов, призывающих Кон­гресс отказаться от давления на Россию, должен представлять идею лоббиро­вания (почему США невыгодно давить на Россию), а также иметь публичный профиль, отвечающий на три вопроса: кто предлагает, почему он это делает и аффилирован ли он с Россией. Что касается идей, то они существуют в самом американском политическом классе: например, «санкции толкают Россию к союзу с Китаем, которым США не смогут противостоять одновременно», или «российская элита продажна и лучший способ оторвать её от Кремля - сде­лать это через экономическую экспансию и подкуп». Примеры публичных профилей даёт нам лоббистский рынок США. Наиболее влиятельные из них можно разделить на: экспертные сообщества (think tanks); организации, по­свящённые борьбе за общественное благо; и преследующие идеологические цели. Все эти структуры в лоббистском процессе играют роль «третьей сто­роны». Они могут быть наняты, а могут представлять специально созданные структуры, которые скрывают своё аффилирование, или действуют через другие группы давления, скупая их.

Обязательным элементом инфраструктуры лоббирования являются «ва­шингтонские представительства». В США их имеют только НПО «Энергия» и «Техснабэкспорт» от Росатома. Представительства развивают личные контак­ты с элитами, дают публичную и специальную информацию, в том числе Кон­грессу, отслеживают принятие затрагивающих интересы решений и ведут мо­ниторинг действий конкурентов. Но при непрямом лоббировании интересы представляют и специальные структуры. Они задают нужные дискурсы (лю­бые дискурсы вместо навязанных группами противоположных интересов). Какие дискурсы могут быть полезны в лоббировании российских интересов? Не только евроскептики могут требовать роспуска Еросоюза. Не только грече­ские профсоюзы и британские СМИ могут развивать дискурс: «Что не удалось Третьему Рейху - удалось Меркель!». Это примеры «фасадов», за которы­ми могут быть российские интересы. Если в США есть политический комитет «Против милитаризма» (Against Militarism, CAM) - «Нет никакому военному вмешательству», то комитет «Американцы против третьей мировой войны!» вполне мог бы быть фасадом для лоббирования российских интересов.

Выводы

Таким образом, попытки лоббирования российских групп интересов по- прежнему имеют невысокие шансы на успех по следующим причинам:

- нет влиятельных экономических или политических союзников внутри США;

- российские интересы не выражены таким образом, чтобы совпадать с ин­тересами США или отдельных американских акторов

- не выстроена система представительства интересов, не создана инфра­структура лоббирования, в том числе идеологическая.

Графов Дмитрий Борисович - кандидат политических наук, старший научный со­трудник Института востоковедения РАН

Источник: журнал «США & Канада: экономика, политика, культура» № 3 2016