РУССКИХ СДЕЛАЮТ БОМЖАМИ

РУССКИХ СДЕЛАЮТ БОМЖАМИ (Беседа с “теневым министром” жилищно-коммунального хозяйства)
23(392)
Date: 05-06-2001
Корреспондент. Господин министр, позвольте начать с реплики. Специалисты считают, что по нагрузке на бюджеты всех уровней и степени изношенности основных фондов жилищно-коммунальное хозяйство может соперничать только с электроэнергетикой. По объему затрат на реформирование этой сферы равных ей в народном хозяйстве нет…
Министр.Действительно, так и есть. Даже по первому показателю жилищно-коммунальное хозяйство тоже на первом месте. Если Чубайс требует на реформирование РАО "ЕЭС России" до 80 млрд. долларов инвестиций, то аналогичную сумму для нашей сферы вообще никто вслух не называет. Это астрономические цифры и в природе их не существует. Тем не менее, наши либералы намереваются провести эту реформу за счет населения. Что же получается?
Сейчас в среднем по России жители оплачивают 39% от фактической стоимости коммунальных услуг. Это в основном эксплуатационные расходы и, может быть, расходы на текущий ремонт, без учета инвестиций в глубокую реконструкцию. И при этом по России в прошлом году потрачено на выплаты субсидий малообеспеченным гражданам 3 млрд. рублей. У людей нет денег даже на эти льготные в общем платежи. Ведь право на льготы имеет около 60% населения!
Теперь представьте, что людям придется платить 100% стоимости эксплуатации и еще откуда-то изыскивать средства на капитальный ремонт не только самих сетей, но и на реконструкцию объектов типа котельных, очистных сооружений и тому подобного. Как путинское правительство собирается выколотить из людей эти миллиарды?
Корр. Скорее всего, люди в массовом порядке перестанут платить. Они просто не смогут. По крайней мере эти 60% льготников точно перейдут в категорию неплательщиков.
Министр. Совершенно верно. А поскольку речь идет о колоссальных суммах, то о бездефицитных бюджетах придется забыть. Это будет означать возврат к галопирующей инфляции и ее последствиям, хорошо известным по началу 90-х.
Корр. Одним из важнейших шагов по реформированию ЖКХ правительственные чиновники считают упорядочение и даже отмену всех льгот с одновременно адресной помощью населению, в зависимости от доходов.
Министр. Да, теоретически это абсолютно оправданная мера, но это и своего рода дележка воздуха. Если у людей нет денег, то они у них не появятся, даже если изменить систему их обложения.
В принципе, например, в Москве имеется немало наработок по этому вопросу. Еще в 1997 году на федеральном уровне были определены четыре федеральных стандарта перехода на новую систему оплаты жилища и коммунальных услуг. Между тем 4 года проведения реформы ЖКХ показали, что эти стандарты не могут быть едиными для всех субъектов Российской Федерации, а должны учитывать экономические социальные и демографические особенности региона. В подготовленном московскими депутатами проекте указа президента Российской Федерации "Об определении стандартов в процессе реформирования системы оплаты жилища и коммунальных услуг" предлагается установить только один, единый для всей страны федеральный стандарт — адресной помощи малоимущим. Он должен определять максимальную долю расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в доходе семьи. Сейчас на уровне Федерации этот порог определен в 25%, что для бюджета слишком много. Реально — максимум 15%. В Москве сейчас максимальный уровень расходов семьи на коммунальные платежи составляет 13%, а 10% москвичей получают субсидии. Если же увеличивать порог доходов, после которого население должно самостоятельно платить за квартиру, то получается, что реформа проводится за счет самых малообеспеченных. При этом богатые люди по-прежнему получают дотации из бюджета на оплату тепла, воды и полностью не оплачивают получаемые услуги. И это в столице, доходы населения в которой существенно выше, чем в целом по стране. Сравните со сказанным выше: в Москве дотации получают 10% населения, а в целом по России — 60%. Это значит: если в столице еще есть, что перераспределять от богатых к бедным, то в провинции — нечего.
Корр. Выходит, что Москва опять в привилегированном положении. Да и изношенность коммунального хозяйства, видимо, существенно ниже...
Министр.Безусловно, лучше всего было бы равняться на Москву, но это не всегда возможно. Три стандарта необходимо рассчитывать для каждого региона в отдельности. Это уровень платежей граждан за жилище и коммунальные услуги по отношению к уровню фактических затрат; стоимость предоставления коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилого помещения и норма площади жилища.
Кроме московского, есть, например, самарский опыт. Вы знаете, Самара у нас — одна из выставок либеральных реформ. Считается, что там уже давно жители оплачивают 100% коммунальных услуг. В результате квартплата съедает более четверти от среднего дохода горожан, а если ориентироваться на прожиточный минимум, то квартплата составляет от него около 70%! И это в городе, где 20-25% семей живут ниже прожиточного минимума. И это только текущие расходы.
Корр. В прессе очень большое внимание уделяется реформе коммунального хозяйства и вопросам реструктуризации естественных монополий. Однако все это происходит в режиме дискуссии, по принципу "собака лает — караван идет". В том смысле, что тарифная политика мало зависит от того, как к ней относится общество. Да и информации, равно как и рычагов воздействия, у общества маловато. Можно сказать, их попросту нет.
Министр. Я считаю, что в России необходимо ввести Закон о регулировании тарифов на товары и услуги хозяйствующих субъектов естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства (уж извините за длинное название). Он и должен дать обществу эти рычаги. На сегодня уже имеется проект концепции этого закона, предложенный депутатом Государственной думы Ярославом Швыряевым.
Главными целями здесь должны быть достижение устойчивого функционирования организаций, приток средств в указанные отрасли, обеспечение доступности тарифов на товары и услуги организаций для промышленности и населения, воспроизводство и развитие материально-технической базы. Но можно выделить и еще одну цель — прозрачность тарифов на товары и услуги организаций.
Корр. Но специалисты всегда смогут обосновать перед неспециалистами, а депутаты, представляющие интересы граждан в законодательных органах, в большинстве своем также не специалисты — обосновать тот объем инвестирования, который им нужен.
Министр. Это очень большая проблема и связана она с инвестиционной составляющей в тарифах на товары и услуги организаций. Возможность ее установления предусмотрена Федеральным законом "О естественных монополиях", но при этом не учтена существенная особенность: оплачивает-то инвестиционную составляющую потребитель товаров и услуг организаций, а вот собственником объектов, созданных на полученные средства, является коммерческая организация. При этом в части товаров и услуг организаций жилищно-коммунального хозяйства потребитель лишен возможности выбора, в связи с чем уплата им инвестиционной составляющей является де-факто сбором, не предусмотренным налоговым законодательством.
Корр. Но все равно ведь платить придется. Иначе, как в классическом кино: "Не будут брать — отключим газ!"
Министр. Никто не отрицает необходимости инвестирования средств в развитие коммунального хозяйства. Инвестиционная составляющая тарифов может играть в этом одну из решающих ролей. Следует лишь учесть, что созданные при этом объекты должны являться общим достоянием — то есть государственной собственностью. В дальнейшем, конечно, возможна их приватизация либо передача в аренду. Но речь должна идти об использовании этого в интересах всего населения, принимавшего участие в инвестировании.
Корр. Наш недавний исторический опыт способствует недоверчивости населения к заявлениям об учете его интересов. Ваучерная приватизация проходила под лозунгами приватизации для всех. И ваучеры всем желающим раздали, но вот собственность оказалась в распоряжении нескольких десятков людей. Так что под любое, самое благородное, деяние должен быть подложен механизм, исключающий использование благих намерений в интересах узкого круга "благотворителей".
Министр. Механизм реализации первого этапа концепции — обеспечения прозрачности тарифов на товары и услуги организаций — достаточно очевиден. Обеспечить это может только опубликование структуры тарифа, то есть себестоимости товаров и услуг с учетом ее структуры, нормы прибыли и инвестиционной составляющей.
Далее следует разграничить организации по уровню, масштабу их деятельности. Деятельность субъектов естественных монополий имеет общефедеральное значение, а тарифы на их товары и услуги в большой степени определяют экономическое состояние всей Российской Федерации. Следовательно, тарифы на товары и услуги субъектов естественных монополий общефедерального значения, а также структура указанных тарифов должны определяться федеральным законом один раз в год вместе с бюджетом!
Корр. Как раз с 1 июля столичные власти намерены повысить в 1,3 раза ставку оплаты услуг горячего водоснабжения для населения — с 29,40 руб. до 38,22 руб. Поскольку месячная ставка за горячую воду составляет чуть больше 38 руб., а чашка кофе в Столешниковом переулке, как раз напротив Мосгордумы, стоит 45 руб., то нынешнее повышение депутатами единодушно признано незначительным.
Министр.Совершенно верно, на обсуждении дискуссию вызвал лишь вопрос о периодичности изменения ставок. Большая часть депутатов, сообразуясь с мнением избирателей, выступает за минимальную частоту изменений. Пусть оплата корректируется только раз в год, так как частые изменения вызывают недовольство граждан и создают неудобства при перерасчете.
Корр. Для тех, кому недосуг считать копейки, давно существует такая услуга в Сбербанке: вносите на счет сумму за несколько месяцев вперед — и все перерасчеты банк берет на себя. Даже какой-то символический процент набегает. Да вот беда — 60% граждан имеют доход ниже прожиточного минимума, живут от зарплаты до зарплаты, если она вообще есть. И каждая квартплата у них сопровождается наскребанием мелочи.
Министр. Есть такая неприятность: если придерживаться жесткой периодичности роста квартплаты, то повышение ставок будет возрастать сразу в 2-3 раза. Для большинства москвичей, о сладкой жизни которых по стране ходит много разговоров, жить в квартирах станет скоро не по карману. Ведь, кроме того, планируется увеличить ставки оплаты услуг отопления. Так, для граждан, имеющих одно-единственное жилое помещение и зарегистрированных в нем, оплата услуг отопления будет увеличена в 1,27 раза и составит 4,38 руб. за 1 кв. м площади, а для граждан, имеющих более одного жилого помещения, — в 1,3 раза. Но это вопрос тарифа, который должен быть гласным, и формирование его должно происходить открыто. Скажите, вы знаете, почему именно 4,38 рубля стоит отопление? Не оплачиваете ли вы бесхозяйственность вкупе с непомерно завышенными доходами организации, которая продает вам тепло?
Корр. Как же должен формироваться тариф более мелких субъектов регионального уровня, к которым и относится жилищно-коммунальное хозяйство?
Министр. В отношении организаций жилищно-коммунального хозяйства применим тот же подход с учетом их уровня. Тарифы на товары и услуги этих организаций, а также их структура должны определяться с участием законодательного или представительного органа соответствующего уровня и публиковаться в печати.
Механизм реализации второй части концепции, предложенной в комитете Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, связанной с инвестиционной составляющей, должен обеспечивать участие потребителей товаров и услуг организаций в определении доли тарифа, идущей на инвестиции в текущем году, а также объектов, на создание либо реконструкцию которых направляются полученные средства. Также должен обеспечиваться контроль за целевым использованием инвестиций и объектов, созданных в результате инвестиций. Единственно возможным способом решения поставленных задач также является закон.
Корр. Это довольно объемная схема, требующая большой работы на разных уровнях власти. Как, по-вашему, это должно осуществляться в режиме реального времени?
Министр. Можно привести примерную последовательность: утверждение инвестиционной составляющей тарифов производится в процентном отношении к тарифу вместе с его утверждением в законе. В этом же законе устанавливается перечень проектов, подлежащих финансированию в текущем году, и их инвестиционный цикл, причем финансирование за счет инвестиций должно обеспечиваться в течение всего инвестиционного цикла. При этом устанавливать жесткую зависимость проекта от источника получения инвестиций нецелесообразно. Организация, получающая денежные средства от потребителя, направляет их в целевой бюджетный фонд, распоряжение средствами которого осуществляет уполномоченный орган в общем порядке. Отчет об исполнении бюджета фонда предоставляется на утверждение законодательного органа соответствующего уровня в рамках бюджетной процедуры.
Корр. Потребует ли это коренной ломки существующей схемы установления и согласования тарифов?
Министр. В том и дело, что решение поставленных задач возможно осуществить совместно в одном нормативном акте. Коренной перестройки действующего законодательства не потребуется. Однако и упрощать ситуацию не следует. Если Государственная дума предлагает законопроект, который в корне различается с видением проблемы, сложившимся в действующем кабинете министров, то судьба его предрешена заранее. Дело в том, что проект этот в известной степени "исполнительский", и для его реализации необходимо общее видение проблемы на всех ветвях власти.
Корр. Скажите, разве реформа жилищно-коммунального хозяйства — это только тариф, субсидии, квартплата? Не проще ли тогда "реформу" назвать просто повышением квартирной платы и успокоиться на этом?
Министр. Если пустить все по накатанному либеральному механизму, когда государство корректирует входные и выходные данные в системе и удаляется наблюдать, то так и получится. Цены повысятся до невозможных размеров, а само коммунальное хозяйство будет разрушаться прежними темпами, и на качестве обслуживания жилья это никак не скажется.
Я хочу обрисовать ситуацию несколько иначе. Реформировать систему ЖКХ нужно потому, что при нынешнем методе финансирования, при нынешней структуре отношений между жильцом и эксплуатационной организацией система будет сама собой ликвидироваться. Она уже давно разрушается и очень слабо восстанавливается. И одним тарифом тут ничего не решить.
Приведу один только пример. В системе "Мосводоканала" давно сложилась катастрофическая ситуация. Тарифы за водоснабжение в Москве превысили общероссийский уровень в 2,5 раза, а потребление воды в столице достигло 600 литров на человека, что в 3 раза превышает среднюю норму по России и в 3,5 раза — физиологическую норму потребления. Понятно, что не москвичи стали мыться втрое больше, а просто большая часть воды элементарно утекала в песок из-за отвратительного состояния систем водоснабжения. Но деньги исправно брались, будто горожане все это выпивают и смыливают. Временами рентабельность "Мосводоканала" достигала 80%! Только эти деньги в ремонт систем водоснабжения почему-то не возвращались.
С другой стороны, например, в Магнитогорске городские власти рассчитали, что ремонт и восстановление ряда сетей теплоснабжения выйдет куда дороже, чем установка локальных котельных — компактных устройств, отапливающих помещение и нагревающих воду. На объектах, где подвести теплотрассу невозможно или экономически невыгодно, будут устанавливать автономные системы. Причем стоимость тепла в них получается в 2 раза ниже, чем в централизованных системах. Парадокс? В некотором смысле да, если не вспоминать, что централизованные системы требуют сегодня почти повсеместно капитального ремонта, и там, где коммуникации сильно растянуты, видимо, действительно лучше обходиться локальными котельными. Кстати, стоимость проекта для Магнитогорска составила 35 миллионов долларов, 56% которой погашается за счет кредита МБРР и только 43% за счет бюджета города и самих теплоснабжающих предприятий.
Корр. Что ж, существуют концепции, согласно которым вся реформа ЖКХ может стать очень легкой и простой за счет энергосберегающих технологий. Звучит красиво...
Министр. Навряд ли энергосбережение может существенно снизить тариф при сегодняшнем состоянии систем теплоснабжения. Это, знаете ли, из разряда лозунгов типа "экономика должна быть экономной". Однако приступая к поиску средств для инвестирования в реконструкцию теплосетей, нужно понимать, что применение энергосберегающих технологий становится уже насущной необходимостью, иначе 20-30% долгожданных инвестиций пойдут на обогревание воздуха на улице. Существует, с одной стороны, зарубежный опыт, а с другой — эффект догоняющего развития, когда страна, поздно приступающая к модернизации, имеет возможность не только изучать чужой опыт, не повторяя ошибок, но и пользоваться наилучшими, самыми современными техническими решениями.
Однако при анализе электроэнергетики России принято забывать о неразрывной связи ее с выработкой тепла. Между тем РАО "ЕЭС России" — это не только электроэнергетика, но и производство тепла. Здесь оно не монополист, но крупнейший производитель и монополист в некоторых регионах (рынки тепла, в отличие от рынка электроэнергии, локальны). Эта сторона деятельности РАО, в отличие от тарифов на электроэнергию, практически не контролируется, так как в федеральном правительстве нет структур, отвечающих за обеспечение страны теплом, а региональные власти не способны сопротивляться давлению со стороны такого гиганта, как РАО "ЕЭС России".
В результате производство тепла в России, в отличие от производства электроэнергии, неуклонно падает. Именно из-за снижения производства тепла — при росте производства электроэнергии — общий объем производства электроэнергетики в 2000 году оказался на 0,5% ниже уровня 1997 года, а электроэнергетика таким образом стала единственной из основных отраслей промышленности, так и не преодолевших последствия кризиса 1998 года.
Во многом по организационным причинам работа по теплосбережению, повышению эффективности использования тепла и поддержанию необходимой инфраструктуры осуществляется еще хуже, чем аналогичные виды работ по отношению к электроэнергии.
Между тем, как и в отношении электроэнергии, даже небольшие профилактические работы способны привести к кардинальному повышению ресурса действующих мощностей. Однако для составления плана подобных работ, как и в электроэнергетике, необходима тщательная инвентаризация имеющегося оборудования, которую проще всего осуществить в период летних профилактических работ. Эта инвентаризация будет эффективной, только если будет проводиться целевым образом, как подготовка к предстоящим работам по увеличению ресурса мощностей.
Корр. Получается, что реформа ЖКХ невозможна, если проводить ее изолированно, в отрыве от реформы теплоэнергетики, системы капитального строительства и даже отношений собственности.
Министр. Добавлю — и реформы местного самоуправления. Ведь во многих регионах — и здесь тоже весьма "низкий старт" задает Москва — самоуправление превратилось в фикцию. И теперь, когда жильцам предлагается перейти от найма к системе товариществ собственников жилья, люди вполне закономерно воспринимают это как переход к повышению коммунальных и эксплуатационных платежей. И ничего более. Практически никаких преимуществ, кроме "права" платить 100% за все (а на финал это выходит все 200-300%) ,члены кондоминиумов не получают. То есть как бы получают, но лишь на бумаге. А реально суды уже сейчас завалены жалобами на нарушение прав членов товариществ собственников жилья ДЭЗами, управами и прочими "начальниками".
А дело все в том, что сверхцентрализация городского управления, которая имеет место в крупных городских агломерациях, привела к тому, что реального собственника, который отвечал бы за жилой фонд, коммунальные службы и тому подобное, не появилось. А появилось что-то вроде системы мелких "кормлений", где на финал за все расплачивается тот, кто в самом низу — рядовой гражданин.
Полагаю, одной из причин кризиса в Приморье прошлой зимой стало отсутствие реальной ответственности сверху, а снизу — абсолютно беспомощное положение граждан, не имеющих возможности вмешаться в решение их насущной проблемы. Сотни тысяч людей оказались в положении статистов, проблемы которых решали Чубайс, Пуликовский, Шойгу — кто угодно, но не они сами. Гражданам оставалось только мерзнуть.
Корр. Но все же собственниками жилья люди стали. Жилье можно продать, оставить в наследство, даже подарить…
Министр. А все ли могут содержать эту собственность? Соответственно, должны ли все поголовно быть собственниками жилья? Ведь уже стоит проблема деприватизации жилого фона: люди приватизировали жилье, а теперь хотят вернуть его обратно, но это совсем не просто.
Корр. Люди хотят отказаться от собственности?
Министр. Так ведь быть собственником недвижимости — это дорогое удовольствие, и предполагает оно не только приятные моменты, но и множество проблем. Но главная проблема — у государства, ибо именно оно вынуждено содержать эту псевдособственность, создав в начале 90-х массового псевдособственника. В итоге, скажем, привлечь инвестиции со стороны в реконструкцию приватизированного жилого фонда государство уже не может, и все расходы на 100% ложатся на бюджет.
Но выход тут есть. Столичный депутат Юрий Загребной, например, предлагает обременять приватизированное жилье, собственники которого пользуются льготами, накоплением долга в размере этих льгот. Допустим, в большой квартире живут старики, которые получают закономерные и заслуженные всей их трудовой деятельностью дотации. Потом они умирают, и их наследники получают замечательное наследство — квартиру, которую они могут продать, сдать и так далее. Хотя наследники прав на дотации, которые расходовало государство на это жилье, не имеют. За что им такой подарок от общества?
Предлагается же дотации не "дарить", а установить нечто вроде накопительной системы долга, который наследники либо должны выплатить при вступлении в права наследства, либо отказаться от него в пользу государства. В первом случае дотации даются на возвратной основе, а не исчезают из бюджета навсегда, во втором случае государство получает обратно жилье, которое уже можно реконструировать из привлеченных средств и выставлять на продажу.
Однако все эти новации возможны при двух условиях: реформа ЖКХ не может проводиться за счет населения, у которого уже нечего изымать. И второе — параллельно должна идти реформа местного самоуправления, целью которой является реальное делегирование всех прав управления и распоряжения жилым фондом непосредственно гражданам и их органам местного самоуправления, которые создаются снизу и имеют максимум самостоятельности.
Беседу вел Анатолий БАРАНОВ, директор агентства "Фортэкс-Консалтинг"